II OKW 11/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi T. K., K. L., P. L., R. L., E. L., M. D., M. L., H. G., M. G., W. G., R. G., A. G., M. W., J. W., Z. S., S. F. i M. F. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Koninie I z dnia 22 grudnia 2023 r. nr 222/2023 w przedmiocie podziału gminy na okręgi wyborcze, ustalenia ich granic, numerów oraz liczby radnych wybieranych w każdym okręgu oddala skargę. UZASADNIENIE Komisarz Wyborczy w Koninie I postanowieniem z 22 grudnia 2023 r. nr 222/2023 wydanym na podstawie art. 419 § 2 w zw. z art. 419 § 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 2408) dokonał podziału Gminy Brudzew na okręgi wyborcze, ustalił ich granice, numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu. Pismem z 27 grudnia 2023 r. T. K., K. L., P. L., R. L., E. L., M. D., M. L., H. G., M. G., W. G., R. G., A. G., M. W., J. W., Z. S., S. F. i M. F. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na to postanowienie. Zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 419 § 1 kodeksu wyborczego polegające na nieuwzględnieniu zasady stałości okręgów wyborczych i podział dotychczasowego okręgu składającego się z sołectwa Kwiatków i sołectwa Koźmin - na odrębny okręg złożony z sołectwa Koźmin (nr 9) i okręg składający się z sołectw: Kwiatków, Dąbrowa, Kozubów, Kuźnica Janiszewska, Podłużyce i Głowy (nr 10). W ramach tego zarzutu zakwestionowali też połączenie w jeden okręg wyborczy (nr 7) dwóch sołectw, które dotychczas stanowiły odrębne okręgi wyborcze - sołectwa Cichów i sołectwa Janów. W uzasadnieniu wskazano, że doszło do naruszenia zasady stałości okręgów wyborczych, albowiem w sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek uprawniających do odstępstwa od tej zasady, wymienionych w art. 421 kodeksu wyborczego. Podano, że Komisarz Wyborczy w Koninie I w dniu 28 kwietnia 2023 r. wydał postanowienie w sprawie dostosowania opisu granic okręgów wyborczych Gminy Brudzew do stanu faktycznego, według którego sołectwa Kwiatków i Koźmin tworzyły jeden okręg wyborczy, zaś sołectwa Cichów i Janów dwa odrębne okręgi. Zdaniem skarżących dotychczasowy okręg wyborczy nr 9 składający się z sołectw Kwiatków i Koźmin spełniał jednolitą normę przedstawicielstwa (wynosiła 0,72). Podniesiono, że przy uzasadnieniu aksjologicznym i historycznym dotychczasowego podziału oraz braku przeszkód związanych z niespełnieniem normy przedstawicielstwa zaproponowane przez organ zmiany nie są uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w postanowieniu dokonano zmian w podziale gminy na okręgi wyborcze, albowiem dotychczasowy podział nie spełniał przesłanek ustawowych z art. 417-419 kodeksu wyborczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 419 § 1 i 2 kodeksu wyborczego podział na okręgi wyborcze jest stały, z zastrzeżeniem art. 421. Podział na okręgi wyborcze, ich granice i numery oraz liczbę radnych wybieranych w każdym okręgu ustala komisarz wyborczy według jednolitej normy przedstawicielstwa obliczonej przez podzielenie liczby mieszkańców gminy przez liczbę radnych wybieranych do danej rady, z uwzględnieniem art. 417 i następujących zasad: 1) ułamki liczby mandatów wybieranych w okręgu wyborczym równe lub większe od 1/2, jakie wynikają z zastosowania normy przedstawicielstwa, zaokrągla się w górę do liczby całkowitej; 2) jeżeli w wyniku postępowania, o którym mowa w pkt 1, liczba radnych wybieranych w okręgach przewyższa liczby wynikające z art. 373 i art. 418 § 2, mandaty nadwyżkowe odejmuje się w tych okręgach wyborczych, w których norma przedstawicielstwa jest najmniejsza; w przypadku gdy liczba mandatów jest mniejsza od wynikającej z art. 373 i art. 418 § 2, dodatkowe mandaty przydziela się tym okręgom wyborczym, w których norma przedstawicielstwa jest największa. Zgodnie z art. 417 kodeksu okręg wyborczy obejmuje część obszaru gminy (§ 1). W gminach na terenach wiejskich okręgiem wyborczym jest jednostka pomocnicza gminy. Jednostki te łączy się w celu utworzenia okręgu lub dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych, jeżeli wynika to z konieczności zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa (§ 2). Jednostkę pomocniczą gminy dzieli się na dwa lub więcej okręgów wyborczych również wtedy, gdy w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców liczba radnych wybieranych w danej jednostce pomocniczej byłaby większa niż 1 (§ 3 pkt 1). W sprawie kluczowa do rozstrzygnięcia pozostaje kwesta, czy podział Gminy Rzgów na okręgi wyborcze dokonany przez Komisarza Wyborczego w Koninie I jest prawidłowy. W ocenie Sądu na to pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasada stałości, o której mowa w art. 419 § 1 kodeksu wyborczego nie ma charakteru bezwzględnego. Jeżeli istniejący podział jest niezgodny z zasadami ujętymi w kodeksie wyborczym (ze względu na wystąpienie czynników wymienionych w art. 421 § 1 kodeksu, tj. zmiany w podziale terytorialnym państwa, zmiany granic jednostek pomocniczych gminy, zmiany liczby mieszkańców danej gminy, zmiany liczby radnych w radzie gminy lub zmiany liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych), komisarz wyborczy jest upoważniony do dokonania zmian w podziale danej gminy na okręgi wyborcze, przy tym zmiany te powinny obejmować minimalny, niezbędny zakres (por. wyrok NSA z 27 grudnia 2023 r. II OKW 2/23 i wyrok NSA z 30 lipca 2018 r. II OKW 2/18). W rozpoznawanej sprawie zmiana podziału gminy na okręgi wyborcze była uzasadniona, albowiem dotychczasowy podział był niezgodny z art. 417 § 2 i 3 pkt 1 kodeksu wyborczego. Sołectwo Brudzew (norma przedstawicielstwa (4.13) powinno tworzyć 4 okręgi wyborcze, podczas gdy dotychczasowy podział uwzględniał 3 okręgi i 1 wspólnie z sołectwami Marulew i Kolnica. Przepis art. 417 § 2 kodeksu wyborczego stoi na przeszkodzie takiemu podziałowi, by jednostka (jednostki) pomocnicza gminy była połączona w jeden okręg z częścią innej jednostki pomocniczej gminy w sytuacji gdy nie jest to konieczne ze względu na liczbę mieszkańców i układ przestrzenny gminy (tak też: wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. II OSK 2074/17). Ponadto sołectwo Kolnica powinno tworzyć samodzielny okręg (norma przedstawicielstwa 0,80), podobnie jak sołectwo Koźmin (0,63). Niezasadne jest stanowisko skarżących uwzględniające jedynie konieczność zachowania jednolitej normy przedstawicielstwa. Przyjęcie tego rodzaju interpretacji oznaczałoby, że przy zachowaniu jednolitej normy przedstawicielstwa dopuszczalne jest dowolne łączenie ze sobą jednostek pomocniczych gminy z częściami więcej niż jednej innej jednostki pomocniczej gminy lub łączenie niegraniczących ze sobą jednostek pomocniczych gminy. Pozbawiłoby to znaczenia normy zawarte w art. 417 § 2 i 3 kodeksu. Postulowane przez skarżących utworzenie dwóch samodzielnych okręgów wyborczych dla sołectw Janów i Cichów nie jest możliwe ze względu na art. 419 § 2 pkt 1 i 2 kodeksu i konieczność odjęcia mandatu w sołectwie Janów. Trafnie organ ustalił, że w gminie jedno sołectwo powinno utworzyć 4 okręgi (Brudzew), 10 sołectw może co do zasady utworzyć samodzielne okręgi, a pozostałe 12 sołectw nie może utworzyć samodzielnie okręgu wyborczego. Układ przestrzenny gminy w powiązaniu z liczbą mieszkańców sołectw pozwala z 10 sołectw, z których żadne nie może samodzielnie utworzyć okręgu wyborczego, utworzyć dwa okręgi wyborcze, okręg nr 10 (tj. sołectwa: Dąbrowa, Głowy, Kozubów, Kuźnica Janiszewska, Kwiatków i Podłużyce) i okręg nr 13. Pozostałe dwa sołectwa niemogące samodzielnie utworzyć samodzielnie okręgów muszą być połączone z sołectwami mogącymi samodzielnie tworzyć okręg, ze względu na układ przestrzenny gminy nie ma bowiem innej możliwości. W tej sytuacji powstaje nadwyżkowy mandat (4 okręgi – sołectwo Brudzeń, 10 okręgów - jednostki mogące samodzielnie utworzyć okręg i 2 okręgi – złożone z jednostek niemogących samodzielnie utworzyć okręgu), łącznie liczba radnych wybieranych we wszystkich okręgach wynosiłaby – 16. Skoro Gmina Brudzew ma mniej niż 20 000 mieszkańców, to w skład rady gminy wchodzi 15 radnych (art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zatem można w niej utworzyć jedynie 15 jednomandatowych okręgów wyborczych (por. art. 418 § 1 kodeksu wyborczego). Według art. 419 § 2 pkt 2 kodeksu nadwyżkowy mandat powinien zostać odjęty w okręgu, w którym norma przedstawicielstwa jest najmniejsza. Sołectwo z najmniejszą normą przedstawicielstwa (0,53), mogące utworzyć samodzielnie okręg wyborczy (sołectwo Tarnowa) musi (ze względów układu przestrzennego gminy) tworzyć okręg łącznie z innym sołectwem (Olimpia) i nie ma możliwości przyłączenia tych dwóch sołectw do innego okręgu. Z tego względu mandat nadwyżkowy słusznie odjęto w sołectwie Janów (w którym norma przedstawicielstwa wynosi 0,56) i połączono je w jeden okręg z sąsiadującym sołectwem Cichów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podział dokonany przez Komisarza Wyborczego jest zgodny z prawem, a skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 420 § 1 i 3 kodeksu wyborczego.