III OSK 6483/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 712/20 w sprawie ze skargi M. J. na bezczynność Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w Warszawie w przedmiocie udostępnienia kserokopii dokumentów postanowił: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego w całości. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 4 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 712/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargę M. J. na bezczynność Komendanta Głównego Straży Pożarnej w Warszawie w sprawie żądania udostępnienia kserokopii dokumentów. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia ww. orzeczenia przedmiotem skargi było niezałatwienie przez organ wniosku skarżącego z [...] września 2020 r. w którym skarżący jako były strażak zwrócił się do organu o przesłanie mu kopii następujących dokumentów: listy obecności, wniosków o wydanie delegacji służbowej krajowej, wniosków o wydanie delegacji służbowej zagranicznej, druków ww. delegacji, kart pojazdów będących w posiadaniu organu z okresu po 31 grudnia 2019 r., pism zaproszeń z dekretacją organu o wzięciu udziału w wydarzeniach i innych szczegółowo wymienionych. W treści pisma wskazano, że żądanie przesłania kopii ww. dokumentów zawarto już we wcześniejszym piśmie do organu z [...] lipca 2020 r. Ponadto zażądano "wskazania konkretnych i jednoznacznych zapisów regulujących tryb i zasady przyznawania rekompensaty pieniężnej za przedłużony czas służby dla strażaków zajmujących kierownicze stanowiska". Nadmieniono, że o powyższe wnioskowano już w piśmie z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę na bezczynność Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w "w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego zawartego w piśmie, które wpłynęło do organu dnia [...] września 2020 r.". W odniesieniu do argumentu skarżącego, że procedurę w sprawie zainicjowało wcześniejsze jego pismo z [...] lipca 2020 r. Sąd za przekonywujące uznał wyjaśnienie organu o braku jego wpływu do organu. Wyjaśnił, że "[w]skazywane przez skarżącego potwierdzenia odbioru tego pisma nie może być uznane za wiarygodne. Wobec czego organ zasadnie twierdzi, że pismo z dnia [...] września 2020 r. należy potraktować jako to, które rozpoczęło procedurę administracyjną". Następnie Sąd przeanalizował prowadzoną między stronami korespondencję, akcentując, że "[o]rgan w dniu [...] października 2020 r. udzielił odpowiedzi na pismo numer [...] z dnia [...] września 2020 r., wobec czego nie nastąpiła bezczynność. Należy zauważyć, że na każde pismo skarżącego organ udzielał odpowiedzi w terminie nie dłuższym niż jeden miesiąc. Na ponaglenie z dnia [...] października 2020 r. na niezałatwienie sprawy w terminie dotyczącej przekazania kserokopii dokumentów organ zareagował poprzez wydanie postanowienie Nr [...] w dniu [...] października 2020 r., w którym stwierdził, że nie dopuszczono się przewlekłego prowadzenia postępowania". Na zakończenie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że "kwestie merytoryczne dotyczące zarówno Regulaminu Pracy i Służby dla Komendy Głównej Państwowej Straży Pożarnej, który to akt przyjęty został w dniu 19 marcu 2014 r. jak i wypracowanych godzin wskazanych w raporcie, jako godziny służby pełnione z tytułu przedłużonego czasu służby ponad normę przekraczającą przeciętnie 40 godzin tygodniowo zostały jednoznacznie wyjaśnione w postępowaniu sądowym prowadzonym przed WSA w Warszawie (II SA/Wa 1624/20)". Następnie Sąd wyjaśnił, że skarga na bezczynność może być wniesiona dopóki toczy się postępowanie administracyjne, a jeżeli jest ono zakończone, to podlega ona oddaleniu. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną w której zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 10 P.p.s.a. w zw. z art. 119 ust. 2 P.p.s.a. w zw. z art. 120 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w trybie uproszczonym, bez udziału stron, w sytuacji, w której skarżący pismem z dnia [...] października 2020 roku wnioskował o przeprowadzenie rozprawy w trybie jawnym umożliwiającej rzetelne i obiektywne rozpoznanie sprawy, co wyczerpuje dyspozycję art. 174 ust. 2 P.p.s.a.; b) art. 113 § 1 P.p.s.a. polegające na niedopełnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia sprawy zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że nie istnieją uzasadnione przesłanki stwierdzenia bezczynności, co wyczerpuje dyspozycję art. 174 ust. 2 P.p.s.a.; c) art. 7, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na prowadzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania w sposób naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej przed Sądami, a zwłaszcza poprzez niezapewnienie skarżącemu dostatecznej możliwości udziału w postępowaniu oraz w wydaniu zaskarżonego wyroku, co wyczerpuje dyspozycję art. 174 ust. 2 P.p.s.a.; d) art. 3 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a, obligujących ww. Sąd do badania, czy doszło rzeczywiście do bezczynności organu tj. Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie udostępnienia kserokopii dokumentów, będących w posiadaniu organu, a jednocześnie będących potwierdzeniem wykonywania czynności służbowych i stanowiących dowód na wykonywanie ich w ponadnormatywnym czasie służby w okresie rozliczeniowym lipiec - grudzień 2019 r. (Il-gi okres rozliczeniowy 2019 r.) oraz na niewskazanie konkretnych i jednoznacznych zapisów regulujących tryb i zasady przyznawania rekompensaty pieniężnej za przedłużony czas służby dla strażaków zajmujących kierownicze stanowiska (Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz jego zastępców), albowiem ww. Sąd, będąc powołany do sądowej kontroli ostatecznych decyzji organów administracyjnych, w celu zagwarantowania obywatelom praworządnego działania organów państwowych, zaskarżonym wyrokiem, dopuszczając się błędnej wykładni procesowego, jak i materialnego prawa w spornej sprawie, zapewnił skarżącemu tylko pozory sprawiedliwości, nie dopuszczając do rzetelnego, systemowego rozwiązania sporu, przerzucając faktyczny ciężar wymiaru sprawiedliwości na Naczelny Sąd Administracyjny, e) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku właściwego umotywowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonego wyroku oraz sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera należytej oceny materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącego, co wyczerpuje dyspozycję art. 174 ust. 2 P.p.s.a., W oparciu o tak skonstruowane podstawy skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezczynności organu i orzeczenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. Ponadto zażądał zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący akcentował przede wszystkim wadliwość ustaleń Sądu, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek z [...] września 2020 r. Stwierdził, że postępowanie uruchomił wcześniejszy jego wniosek z [...] lipca 2020 r. a skoro tak to "do dnia [...]października 2020 r. tj. dnia podpisania pisma znak [...] (...) a nawet do dnia [...] listopada 2020 r. (data złożenia ponaglenia) organ nie podjął jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy przez co przebywał w bezczynności określonej w art. 36 § 1 K.p.a., nie załatwiając sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a.". Z dalszych wywodów skarżącego wynika, że w jego ocenie organ powinien był poinformować go o formalnych przeszkodach nieudostępnienia wnioskowanych kserokopii dokumentów, przedstawiając podstawy formalno - prawne ich nieudostępnienia, albo wydać postanowienie "w rozumieniu k.p.a. o odmowie w rozumieniu art. 74 § 2 k.p.a., czy też decyzji wynikającej z art. 104 § 1 k.p.a." Wyjaśnił, że od ponad roku tj. od dnia złożenia pisma z [...] lipca 2020 r. do chwili obecnej organ nie udostępnił mu kserokopii wnioskowanych dokumentów będących potwierdzeniem wykonywania czynności służbowych i stanowiących dowód na wykonywanie ich w ponad normatywnym czasie służby w okresie rozliczeniowym lipiec – grudzień 2019 oraz nie wskazał konkretnych i jednoznacznych zapisów regulujących tryb i zasady przyznawania rekompensaty pieniężnej za przedłużony czas służby dla strażaków zajmujących kierownicze stanowiska. Wyjaśnił, że wyrok w sprawie II SA/Wa 1624/20 do którego nawiązał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie jest prawomocny z tego względu, że skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek wyłącznie z przyczyny uwzględnionej z urzędu, a mianowicie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi (art. 183 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a.) skutkującej koniecznością zastosowania art. 189 P.p.s.a. tj. uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi. W opisanych wyżej okolicznościach nie istniały bowiem podstawy do rozpoznawania skargi na bezczynność organu, a tym samym nie było właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. skarga na bezczynność dopuszczalna jest wyłącznie w przypadkach, o których mowa w punktach od 1 do 4 tego przepisu, a zatem kiedy zainicjowane przed organem postępowanie, którego dotyczy skarga na bezczynność ma zakończyć się w jednej z form wymienionych w tych punktach czyli: decyzją administracyjną (1), postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym na które przysługuje zażalenie, kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty (2), postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym na które przysługuje zażalenie (3), innym niż wymienionym w pkt 1-3 aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...) (4). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy opisany na wstępie niniejszego uzasadnienia wniosek o wydanie kopii wymienionych w nim dokumentów i wskazania zasad regulujących tryb i zasady przyznawania rekompensaty pieniężnej za przedłużony czas służby dla strażaków zajmujących kierownicze stanowiska, bez względu czy wpłynął on do organu [...] września 2020 r. czy też [...] lipca 2020 r. nie zainicjował jakiegokolwiek postępowania wymagającego wydania jednego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego odmowa wydania kopii dokumentów będących, jak wyjaśnił skarżący "potwierdzeniem wykonywania czynności służbowych i stanowiących dowód na wykonywanie ich w ponad normatywnym czasie" nie wymagała wydania ani decyzji administracyjnej ze 104 k.p.a. ani też postanowienia z art. 73 § 2 k.p.a. z tego względu, że nie dotyczyła jakiejkolwiek sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Nie ma w systemie prawa określonej "sprawy administracyjnej", której przedmiot dotyczyłby wydawania kopii dokumentów mających stanowić dowód w innej sprawie. Żądanie skarżącego nie opierało się też na ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu w grę nie wchodziła ani forma przewidziana w punkcie 1, ani w punkcie 2, artykułu 3 § 2 P.p.s.a. aczkolwiek w odniesieniu do tej ostatniej rozważenia wymagało jedynie czy organ nie powinien skorzystać z postanowienia przewidzianego w art. 61 a k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji gdy skarżący nie domagał się przyznania mu uprawnienia o charakterze materialnoprawnym, a żądanie formułował jako żądanie wydania kopii dokumentów nie zachodziła konieczność stosowania ww. regulacji. Z oczywistych względów też w grę nie wchodziła forma przewidziana w punkcie 3 odnosząca się do postanowień z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podobnie, z racji braku elementu materialnego w żądaniu skarżącego, załatwienie wniosku o wydanie kopii dokumentów nie mogło skutkować wydaniem aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a (por. cechy tych aktów określone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). W konsekwencji skarga na bezczynność w jego niezałatwieniu nie mogła być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zauważyć też należy, że kwalifikacja skargi na bezczynność wniesionej przez skarżącego nie mogła zmierzać do przyjęcia, że skarga ta dotyczy sprawy zakończonej przez Komendanta Głównego Straży Pożarnej decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] będącej przedmiotem wyroku z 18 marca 2021 o sygn. akt II SA/Wa 1624/20. Skarga nie dotyczyła bowiem bezczynności w załatwieniu przez organ raportu skarżącego z [...] stycznia 2020 r. w którym wniósł o wypłatę rekompensaty pieniężnej w zamian za czas służby przekraczający normę 40 – godzinnego tygodnia służby w okresie rozliczeniowym od 1 lipca 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. W odniesieniu do tego żądania została bowiem wydana ww. decyzja z [...] czerwca 2020 r. Sąd pierwszej instancji błędnie w uzasadnieniu swojego orzeczenia (str. 8) nawiązał do tej sprawy, wskazując, że organ nie pozostaje w bezczynności gdyż w chwili wniesienia skargi na bezczynność sprawa administracyjna była zakończona. Swoją drogą gdyby tak było, to okoliczność ta również przemawiałaby za odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wobec zakończenia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi na bezczynność w jej załatwieniu (por. postanowienie NSA z 2 marca 2023 r., sygn.. akt III OSK 2202/21, a także M. Bogusz, Glosa do uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021, z. 1, poz. 5). Jak wynika z uzasadnienia Sąd pierwszej instancji nie traktował wniosku z [...] września 2020 r. jako ponownego wniosku w sprawie zakończonej wcześniejszą decyzją z [...] czerwca 2020 r. i słusznie, gdyż nie było ku temu jakichkolwiek podstaw. Skarżący nie domagał się przecież ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej, żądał jedynie przekazania mu dokumentów z których miałyby wynikać jego racje w ww. sprawie. Sąd prawidłowo określił zatem przedmiot sprawy w wyroku jako skarga na bezczynność w udostępnieniu kserokopii dokumentów. Błędnie jednak przystąpił do badania jej zasadności i rozważał kwestie dotyczące daty złożenia wniosku o wydanie kopii dokumentów (czy [...] września czy [...] lipca 2020 r.) czy terminowości czynności organu w jego rozpatrzeniu. Nie określił natomiast w której z form wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 wniosek podlegał załatwieniu i bezzasadnie nawiązał do sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2020 r. podczas gdy decyzja ta nie odnosiła się do późniejszego wniosku skarżącego o wydanie kopii dokumentów. Zaskarżony wyrok podlegał zatem uchyleniu, zaś wniesiona przez skarżącego skarga na bezczynność organu odrzuceniu na podstawie art. 189 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do pierwszego z ww. przepisów "(j)eżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie", przy czym stosowanie tej regulacji w postępowaniu kasacyjnym następuje z urzędu bez względu na związanie granicami skargi kasacyjnej (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 – orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl) podobnie jak badanie przyczyn nieważnościowych wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tych przyczyn, na podstawie ww. przepisów orzeczono jak w punkcie pierwszym postanowienia. W punkcie drugim odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Skoro bowiem w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę to po myśli art. 203 pkt 1 P.p.s.a. skarżącemu jako stronie, która wniosła skargę kasacyjną powinien od organu przysługiwać zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Mając jednak na uwadze, że zaskarżony wyrok został uchylony z przyczyn wziętych pod uwagę z urzędu przed przystąpieniem do rozważenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ocena ich zasadności stała się bezprzedmiotowa to uznano, że w tych okolicznościach zasada odpowiedzialności za wynik sprawy zawarta w art. 203 pkt 1 i 2 P.p.s.a. nie powinna znaleźć zastosowania.