II OSK 357/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2647/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 września 2019 r. znak DON.7100.122.2019.AGP w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego z dnia 25 kwietnia 2019 r. znak WOA.771.57.2018.PJ; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. C. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2647/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 16 września 2019 r. znak DON.7100.122.2019.AGP. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr WOA.771.57.2018.PJ odmawiającą uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Koninie dnia 24 marca 1999 r. znak: PINB 13/7355/4/99. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 24 marca 1999 r. nr. PINB 13/7355/4/99, PINB nakazał E. i M. C. oraz D. i M. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości Ż. gm. Ś.. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia 15 czerwca 1999 r. znak: WOA- 4410/43 7/99/11/72. Pismem z dnia 4 lipca 2018 r., sprecyzowanym pismem z dnia 1 sierpnia 2018 r., M. C. wniósł o uchylenie ww. decyzji PINB na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; zwanej dalej: k.p.a.). Decyzją z dnia 28 września 2018 r. znak: PINB.5170.46.2018 PINB odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 24 marca1999 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania , WINB decyzją z dnia 26 listopada 2018 r. znak: WOA,7721.335.2018.PJ, uchylił w całości ww. decyzję PINB i umorzył w całości postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że skoro postępowanie zostało zakończone decyzją WINB z 15 czerwca 1999 r., to właśnie tego rozstrzygnięcia powinien dotyczyć wniosek o uchylenie decyzji. Następnie pismem z dnia 13 lutego 2019 r., M. C. wyjaśnił, iż pierwotne podanie stanowiło wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji WINB z dnia 15 czerwca 1999 r. na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2019 r. nr WOA.771.57.2018.PJ WINB odmówił uchylenia wskazanej wyżej decyzji z dnia 15 czerwca 1999 r. WINB wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wskazał także, że przez zawarte w art. 155 k.p.a. sformułowanie "przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji" należy rozumieć jako przepisy, które w sposób jednoznaczny, nie pozostawiając organowi tzw. luzu decyzyjnego, kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym. W takiej sytuacji organ nie może w trybie art. 155 k.p.a., powołując się na interes społeczny lub słuszny interes strony, wydać rozstrzygnięcia, które pozostawałoby w sprzeczności z przepisem nakazującym organowi w danych okolicznościach faktycznych wydanie orzeczenia o ściśle określonej treści. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją o charakterze związanym a nie uznaniowym, a tylko decyzja uznaniowa mogłaby być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. Z tych też przyczyn niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 k.p.a. Decyzją z dnia 16 września 2019 r. nr DON.7100.122.2019.AGP GINB, utrzymał w mocy ww. decyzję WINB. GINB podzielił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 6 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2647/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. C. na ww. decyzję GINB z dnia 16 września 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że wątpliwości nie budzi to, że strony postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia 15 czerwca 1999 r. wyraziły zgodę na uchylenie tej decyzji. Niemniej przeszkoda do uchylenia decyzji był fakt, iż tryb nadzwyczajny określony w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Zastosowanie go w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Podstawę materialnoprawną nakazu rozbiórki wydanego w sprawie stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.), mający zastosowanie w sprawie w związku z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Okoliczność uzasadniającą nakaz rozbiórki stanowił fakt, iż przedmiotowy budynek wybudowany został na działce nr [...] w miejscowości Ż. bez pozwolenia na budowę. Dodatkowo wybudowany został w 100- metrowej strefie ochronnej (...), tj. na terenie, który wedle obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie był przeznaczony na zabudowę. W tych okolicznościach PINB zobowiązany był zastosować art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nakazać rozbiórkę przedmiotowego budynku. Decyzja ta miała w tym przypadku charakter związany. Sąd I instancji podzielił pogląd organów nadzoru budowlanego, że niedopuszczalna jest zmiana lub uchylenie decyzji o rozbiórce samowolnie wzniesionego budynku na podstawie art. 155 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do stanu sprzecznego z wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach ustawy Prawo budowlane i za takim rozstrzygnięciem nie może przemawiać indywidualny interes strony. Art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. należy zatem uznać za przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. W skardze kasacyjnej M. C. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 38 ustawy Prawo budowlanego z roku 1974 w obowiązującym wówczas stanie prawnym i uznanie przez organ I instancji, iż przepisy wspomnianej ustawy sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, w przypadku gdy obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji, w świetle obwiązującego prawa budowlanego; 2. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. , których to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji GINB odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej, podczas, gdy istnieją podstawy do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i wszczęcia procedury legalizacyjnej. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że od dnia wydania decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę domu letniskowego doszło do zmiany stanu prawnego, albowiem doszło do aktualizacji planu zagospodarowania przestrzennego. W ramach wcześniej obowiązującego planu obiekt należący do skarżącego znajdował się w strefie objętej zakazem zabudowy, a wspomniana okoliczność stanowiła przesłankę orzeczenia nakazu jego rozbiórki. Po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego omawiany obiekt budowlany znalazł się w sferze nie objętej zakazem. Zatem po wskazanej zmianie przepisów sprawa samowoli budowlanej i tym samym decyzja będąca źródłem obowiązku stała się bezprzedmiotowa. Decyzja nakazująca rozbiórkę nie została do dnia dzisiejszego wykonana, a od jej wydania minęło 21 lat. Oczywistym jest, że gdyby w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę, istniał obecnie obowiązujący plan zagospodarowania dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżącego, nie byłoby możliwe nałożenie na niego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Zmiana prawa lokalnego skutkuje zdaniem skarżącego eliminującą stanu braku zgodności z prawem, prowadzi do zmiany faktycznych stosunków stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia. Skoro zatem odpadł cel, któremu służyło wydane decyzji nakazującej rozbiórkę - przestaje istnieć przedmiot jej regulacji. Zmiana planu może stanowić uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozbiórkowej. Obowiązkiem organu w razie wpłynięcia takiego wniosku jest przeprowadzenie analizy czy z całokształtu sprawy nie wynika, iż na skutek zmiany planu i treści decyzji rozbiórkowej, decyzja ta z powodu ustania bytu przedmiotu jej rozstrzygnięcia lub niemożności realizacji jej celu nie stała się z bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Spór w niniejszej sprawie dotyczy możliwości zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten przewiduje, że ddcyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Dokonując oceny złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że co do zasady trafny jest pogląd, według którego, przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju sankcją administracyjną jest nakaz rozbiórki za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Warunkiem zastosowania art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. W przypadku nakazu rozbiórki unormowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. dotyczące podmiotu, który dopuścił się naruszenia prawa, polegającego na samowoli budowlanej (budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę), traktowane jest właśnie jako zaistnienie przesłanki negatywnej do zastosowania wskazanego trybu, określonego w art. 155 k.p.a. w postaci istnienia przepisu szczególnego uniemożliwiającego uchylenie lub zmianę decyzji o nakazie rozbiórki. W razie ustalenia, że zachodzi przesłanka negatywna, sprzeciwiająca się zastosowaniu art. 155 k.p.a., nie dochodzi już do badania, czy spełnione są inne, określone tym przepisem przesłanki takie jak istnienie słusznego interesu strony, który przemawiałby za uwzględnieniem wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (por. wyroki NSA z 28 maja 2020 r. II OSK 2430/19, z dnia 21 kwietnia 2006 r., II OSK 770/05; z dnia 25 maja 2006 r., II OSK 862/05; z dnia 15 marca 1999 r., IV SA 888/97; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 840; wyrok NSA ONSA 2000/1/36). Co do zasady uchylenie nakazu rozbiórki przywraca stan niepożądany z punktu widzenia interesu społecznego, to jest powoduje, że dotychczasowa samowola budowlana staje się nieuregulowana. Nie są zatem pozbawione racji poglądy, że decyzje rozbiórkowe co do zasady - choćby z tego ogólnego powodu – nie powinny podlegać uchyleniu z punktu widzenia przesłanki interesu społecznego. Nie oznacza to jednak, że od zasady tej nigdy nie może być wyjątków. Przesłanki interesu społecznego i słusznego interesu strony uzasadniają badanie każdej sprawy indywidualnie, przy uwzględnieniu jej specyfiki, wyważenia wymienionych interesów, a nawet przez pryzmat wartości, które można przypisać ustawodawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2023 r. II OSK 2851/21 jeżeli przesłanki nakazu rozbiórki wynikały z uwarunkowań materialnoprawnych i są aktualne, na przykład obiekt budowlany narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy techniczno-budowlane, o uchyleniu takiego nakazu nie może być mowy. Uchylenie go powodowałoby bowiem stan obiektywnego naruszenia prawa materialnego, co można traktować jako sytuację odpowiadającą wyrażonej w art. 155 k.p.a. przesłance negatywnej, iż "przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie" decyzji. Co więcej, nawet brak zidentyfikowania opisanego wyżej stanu naruszenia prawa, nie musi oznaczać, że w każdym innym przypadku decyzja o nakazie rozbiórki może być uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Pamiętać należy, że odwoływalność decyzji zależy od opisanych już wyżej przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony, które muszą za nią przemawiać. Jeżeli więc na przykład nakaz rozbiórki został wydany z powodu zaniedbania samego inwestora czy właściciela nieruchomości, który mając taką możliwość nie wypełnił koniecznych wymogów procedury legalizacyjnej, to w takim przypadku uchylenie takiego nakazu rozbiórki trudno byłoby uzasadnić z powołaniem się na interes społeczny lub słuszny interes strony, zwłaszcza, że inną wartością chronioną prawnie jest też trwałość decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Niemniej nie zawsze uchylenie nakazu rozbiórki prowadzić będzie do stanu naruszającego prawo. W konkretnej sprawie za uchyleniem nakazu rozbiórki może niekiedy przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Sytuacja, gdy uchylenie decyzji rozbiórkowej nie będzie prowadzić do stanu automatycznie naruszającego prawo wystąpi, gdy ze względu na zmienione uwarunkowania prawne istniejący, aczkolwiek objęty nakazem rozbiórki, obiekt budowlany mógłby bez przeszkód podlegać legalizacji. Przykładowo można do takich zaliczyć przypadek, gdy zmieniony zostaje plan miejscowy powodując, że budynek podlegający rozbiórce z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obiektywnie przestaje być obiektem te przepisy naruszającym. Podobnie ocenić należy też sytuację - taką jaka występuje w niniejszej sprawie - a więc, gdy nakaz rozbiórki wydano w stanie prawnym nie przewidującym w ogóle legalizacji, natomiast budynek w świetle wprowadzonych później przepisów, mógłby legalizacji podlegać. Podzielić należy wyrażony w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2023 r. pogląd, iż w przypadku prawa budowlanego odwoływalność decyzji rozbiórkowych jawi się jako dopuszczalna, a przy tym usprawiedliwiona interesem społecznym, gdy chodzi o wydane, lecz nie wykonane nakazy rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed wejścia w życie noweli z 2003 r. Do tej daty (do 10 lipca 2003 r.) samowolnie wybudowany obiekt budowlany w ogóle nie mógł podlegać legalizacji. Wejście w życie noweli z 2003 było wyrazem diametralnie odmiennego podejścia ustawodawcy, który już nie bezwzględną rozbiórkę, ale właśnie legalizację samowoli uczynił głównym trybem służącym przywracaniu stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach niniejszej sprawy rozbiórka samowolnie wybudowanego budynku letniskowego na działce nr [...] w miejscowości Ż. gm. Ś. nakazana została decyzją PINB z dnia 24 marca 1999 r. nr. PINB 13/7355/4/99, utrzymaną w mocy decyzją WINB z dnia 15 czerwca 1999 r. znak: WOA- 4410/43 7/99/11/72. Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a bezpośrednią przesłanką przemawiająca za nakazaniem jego rozbiórki – niezgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dom letniskowy znajduje się w odległości 80 m od linii brzegowej, a ówczesne uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywały 100 – metrową strefę ochronną (...) wyłączającą możliwość zabudowy. Aktualnie strefa ta została zmniejszona do 50 m. Dom letniskowy nie został rozebrany pomimo upływu znacznego okresu czasu od wydania nakazu rozbiórki. Wszystkie te okoliczności doprowadziły Naczelny Sąd Administracyjny do przekonania, iż koniecznym jest ponowna ocena możliwości zmiany decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Dlatego też niezbędnym było uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji GINB i decyzję WINB. Ponownie prowadząc postępowanie organ powinien dokonać kontroli spornego budynku i jeśli nie stwierdzi przeciwwskazań dla jego dalszego istnienia, powinien rozważyć uchylenie decyzji rozbiórkowej, z perspektywą przeprowadzenia w stosunku do budynku stosownej do okoliczności procedury legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.