I OSK 1495/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 879/17 oddalającego skargę J.N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [..] lipca 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt: II SA/Ke 879/17 oddalił skargę J.N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [..] lipca 2017 r., znak: [..] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 25 stycznia 2014 r. J.N. i C.M. (spadkobiercy J.N.) zwrócili się o zwrot części nieruchomości położonej w K. przy ul. [..] (poprzednio [..]) oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako części parceli nr [..] (pomiędzy parcelą nr [..] i [..]), która to obecnie stanowi działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [..], o pow. [..] m², a jej właścicielem jest Gmina K. (KW nr [..]). Decyzją z dnia [..] kwietnia 2017 r., znak: [..] Starosta P. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, a wyznaczony do rozpatrzenia sprawy (pismo Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 17 marca 2014 r.) odmówił wnioskodawcom zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu organ stwierdził, że J.N. aktem notarialnym (rep. nr [..] z dnia [..] maja 1949 r.) darował Gminie K. nieruchomość o pow. [..] ha (parcela [..]) wykonując warunek, pod jakim zatwierdzony został przez Zarząd Miejski w K. podział stanowiącej jego własność nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [..], położonej w K. przy ul. [..] i [..]. Projekt podziału nieruchomości został przedstawiony na planie sytuacyjnym, sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.G. i zatwierdzony przez Zarząd Miejski w K. w dniu [..] kwietnia 1949 r. Na planie tym wskazano podstawę prawną dokonania podziału tj. art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948r. Nr 35 poz. 240 ze zm.) oraz obowiązki osoby dzielącej swoją nieruchomość, w tym obowiązek przekazania bezpłatnie na rzecz Gminy m. K. parceli nr [..]. W akcie notarialnym nie został określony cel, na jaki cel nieruchomość zostaje darowana. Akt notarialny nie zawiera też żadnego wskazania podstawy podziału nieruchomości i przeniesienia własności, zatem w ocenie Starosty, obdarowany mógł nią dysponować według własnych potrzeb. Jednocześnie, mając na uwadze podstawę żądania wniosku, a więc wskazanie art. 8 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, organ stwierdził, że "właściciel nieruchomości podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi – na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej". Zdaniem organu nabycie nieruchomości na tej podstawie mogło nastąpić pod całą przyszłą infrastrukturę osiedlową, a do takiej organ zaliczył posadowiony na rzeczonej nieruchomości pawilon handlowy wraz z ciągiem pieszym. Wskazano, że lokalizacja pawilonu jest zgodna z przeznaczeniem terenu obecnie obowiązującym, przy czym organ nie odnalazł obowiązującego w dniu nabycia nieruchomości planu zagospodarowania przestrzennego dla tej nieruchomości, więc nie mógł określić, czy została ona wykorzystana zgodnie z ówczesnym planem. Jednocześnie późniejszy fakt przekazania nieruchomości Spółdzielni Mieszkaniowej RSM "[..]" w użytkowanie wieczyste i brak wywiązania się Spółdzielni z obowiązku wybudowania osiedla organ ocenił jako nie mający znaczenia, skoro na działce, o której zwrot ubiega się wnioskodawca zrealizowany został inny cel publiczny – ciąg pieszy i pawilon handlowy. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawców Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [..] lipca 2017 r., znak: [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ten wskazał, że aktem notarialnym z dnia [..] maja 1949 r. Rep. nr [..] J.N. darował na rzecz Gminy Miasta K. parcelę nr [..] o pow. [..] ha, wykonując warunek, pod jakim zatwierdzony został przez Zarząd Miejski w K. podział stanowiącej jego własność nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [..], położonej w K. przy ul. [..] i [..]. Projekt podziału nieruchomości o pow. [..] ha na [..] parceli został przedstawiony na planie sytuacyjnym, sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.G. i zatwierdzony przez Zarząd Miejski w K. w dniu [..] kwietnia 1949 r. Na planie tym wskazano podstawę prawną dokonania podziału tj. art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948r. Nr 35 poz. 240 ze zm.) oraz obowiązki osoby dzielącej swoją nieruchomość, w tym obowiązek przekazania bezpłatnie na rzecz Gminy m. K. parceli nr [..]. Wojewoda Świętokrzyski, uwzględniając treść przepisu art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz fakt, że na planie sytuacyjnym projektu podziału nieruchomości zatwierdzonym przez Zarząd Miejski w K. w dniu [..] kwietnia 1949 r. wskazano podstawę prawną dokonania podziału tj. art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz obowiązki osoby dzielącej swoją nieruchomość, w tym obowiązek przekazania bezpłatnie na rzecz Gminy m. K. parceli nr [..], uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zdaniem Wojewody, skoro zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, w ilości nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16, to przepis ten dopuszczał przeznaczenie przejmowanej na własność Państwa nieruchomości zarówno pod ulice, place, drogi, jak i na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, a więc pod takie urządzenia infrastruktury osiedla, które będą służyć również jego mieszkańcom. Następnie organ odwoławczy wskazał, że najwcześniejszym z odnalezionych przez Prezydenta Miasta K. planów jest plan z 1966 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka znalazła się poza liniami rozgraniczającymi drogę - wówczas ul. [..]. Również plan sytuacyjny podziału nieruchomości z 1949 r. jak i kolejne mapy (nr [..] z 1962 r. i nr [..] z 1995 r.), a także kolejne plany ogólne zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w latach 1966-2003, potwierdzają, w ocenie organu II instancji, że część nieruchomości oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów jako działka nr [..] usytuowana była poza liniami rozgraniczającymi drogę międzydzielnicową - ul. [..], a znalazła się w kompleksie terenów osiedlowych ograniczonym ulicami: [..] ([..]), [..], [..] i [..]. Biorąc pod uwagę, że w późniejszych planach zagospodarowania przestrzennego wnioskowana działka znalazła się poza liniami rozgraniczającymi ulicę [..], organ odwoławczy przyjął, że celem jej nabycia były cele przyszłej polityki terenowej osiedla, które jakkolwiek określone bardzo ogólnie, obejmowały wszelkie urządzenia infrastruktury osiedla działającej na potrzeby jego mieszkańców. Wojewoda Świętokrzyski wyjaśnił także, że okalające pawilon handlowy chodniki są ciągami pieszymi prowadzącymi również do ul. [..], jakkolwiek nie w linii prostej, natomiast pawilony handlowe, z których jeden częściowo usytuowany jest na działce nr [..], służą zarówno mieszkańcom osiedla, jak i innym osobom korzystającym z sąsiadujących przystanków autobusowych, co jednak nie zmienia ich funkcji jako obiektu infrastruktury osiedla. Zdaniem Wojewody Świętokrzyskiego, gdyby nawet przyjąć, że plan sytuacyjny podziału nieruchomości z 1949 r. określa cel wywłaszczenia, to łącznik komunikujący ul. [..] z ul. [..] został zrealizowany, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy mapy zasadniczej. W zasadzie tych łączników w tym obszarze w niewielkiej odległości od siebie jest nawet trzy, przy czym ich przebieg dostosowany jest do potrzeb mieszkańców z nich korzystających. Stąd organ podniósł, że zrealizowanie łącznika komunikacyjnego kilkanaście metrów dalej, ale również na przedmiotowej działce, nie jest zmianą celu wywłaszczenia, a co najwyżej jego modyfikacją, jednak nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że cel ten został zrealizowany. Odnosząc się do zarzutu strony, że na tym terenie ponad dwadzieścia lat od nabycia nieruchomości zaplanowano realizację osiedla mieszkaniowego Spółdzielni Mieszkaniowej "[..]", co było już zupełnie innym zamierzeniem inwestycyjnym, a więc innym celem wywłaszczenia, który również nie został zrealizowany, stosownie do decyzji Zarządu Miasta K. z dnia [..] maja 1995 r., na mocy której rozwiązano przysługujące ww. spółdzielni prawo użytkowania wieczystego m.in. do wnioskowanej działki, organ odwoławczy wyjaśnił, że odebranie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło nie z powodu niezrealizowania celu wywłaszczenia, ale - jak wynika to z uzasadnienia wniosku z dnia 25 stycznia 2014 r. - z powodu niezagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem określonym w umowie notarialnej oraz nieponoszenia przez spółdzielnię opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, cel przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, przyjmując, że były nim cele przyszłej polityki terenowej osiedla, został zrealizowany poprzez wykonanie na niej ciągu pieszego, a następnie usytuowanie w części tymczasowego pawilonu handlowego, co było przyczyną utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, chociaż Wojewoda nie podzielił w pełni wniosków uzasadnienia dotyczących braku wskazania celu wywłaszczenia, co skutkowałoby tym, że obdarowany mógł dysponować nieruchomością na dowolne cele. Organ odwoławczy zauważył uchybienia postępowania w zakresie naruszenia art. 35 i art. 36 k.p.a., oraz art. 28 k.p.a. (polegającego na wadliwym pominięciu dzierżawcy terenu działki nr [..], który jest stroną postępowania zwrotowego, a nie brał w nim udziału), jednakże uznał, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.N. zaskarżył w całości powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz obrazę prawa materialnego tj. art. 139 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kiecach oddalając wniesioną skargę stwierdził, że spór dotyczył ustalenia, na jaki cel nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym została w rzeczywistości nieodpłatnie przekazana. Ustalenie tego celu jest zasadnicze dla stwierdzenia czy następnie cel ten został, czy nie został zrealizowany, a w konsekwencji dla wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Sąd I instancji stwierdził, że przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.)), przy czym zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172). Sąd wskazał, że aktem notarialnym z dnia [..] maja 1949 r. J.N. darował na rzecz Gminy Miasta K. parcelę nr [..], wykonując warunek, pod jakim zatwierdzony został przez Zarząd Miejski w K. podział stanowiącej jego własność nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [..], położonej w K. przy ul. [..] i [..]. Zarówno w tym akcie notarialnym, jak i na planie sytuacyjnym - sporządzonym przez mierniczego przysięgłego J.G. i przedstawiającym projekt podziału nieruchomości – powołano się na podstawę prawną dokonanego podziału nieruchomości wynikającą z ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. z 1948r. Nr 35 poz. 240 ze zm.), przy czym na planie sytuacyjnym wskazuje się wprost na art. 8 ust. 1 i art. 13 ust. 1 tej ustawy. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że cel, na który parcela nr [..], a więc także przedmiotowa nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr ewid. [..], została przekazana na własność Gminy Miasta K. zawiera się w dyspozycji przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Celem tym są cele użyteczności publicznej, jak również przyszła polityka terenowa osiedla. Sąd stwierdził, że celem wywłaszczenia nie był wyłącznie, jak twierdził skarżący, cel komunikacyjny polegający na urządzeniu ulicy na przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie potwierdzają tego dokumenty w postaci aktu notarialnego i planu sytuacyjnego w kontekście brzmienia art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W ocenie Sądu orzekającego prawidłowo organ uznał, że cel, na jaki została nieodpłatnie przekazana nieruchomość został zrealizowany. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskowana o zwrot działka nr ewid. [..] została częściowo zabudowana pawilonem handlowym (powstałym przed listopadem 1996 r.), zaś pozostała jej część - utwardzona kostką brukową - stanowi ciąg pieszy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Sąd stwierdził, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej na cele użyteczności publicznej, a także na przyszłą politykę terenową osiedla, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, obejmuje zatem nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych i ciągów pieszych jako składających się na infrastrukturę osiedla. W ocenie Sądu zamieszczenie w art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli pojęć "dróg" i "przyszłej polityki terenowej osiedla" nie oznacza, iż nieruchomości te nie mogły zostać wykorzystane na cel urządzenia na nich ciągów pieszo-jezdnych w ramach osiedla. W ocenie Sądu I instancji, wbrew stanowisku skarżącego, cel wywłaszczenia nie został określony na planie podziału z 1949 r., lecz wynika bezpośrednio z treści ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W ocenie Sądu także okoliczność, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[..]" utraciła prawo użytkowania wieczystego m.in. do wnioskowanej działki w 1995 r., nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy cel, na który przekazana została wnioskowana o zwrot nieruchomość został zrealizowany, skoro ostatecznie przedmiotowa działka została zagospodarowana zgodnie z treścią art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, a realizacja tego celu nastąpiła przed dniem 1 stycznia 1998 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J.N. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje, zrzekając się rozprawy oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu przez Sąd, że cel bezpłatnego odstąpienia wskazany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli nie musi być interpretowany ściśle oraz może być: - zmieniony po dniu, w którym nastąpiło bezpłatne odstąpienie, - zrealizowany po upływie terminów wskazanych w art.137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto przyjęcie, iż w pojęciu przyszłej polityki terenowej mieszczą się ulice, co do których w zależności od zaliczenia drogi do określonej kategorii następowało przejęcie w zarząd, a uprawnienia zarządcze na przestrzeni lat powojennych wykonywane było na podstawie następujących przepisów: ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miejskich i niektórych osiedlach, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi przejmujących grunty pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania przez Sąd art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w ocenie skarżącego kasacyjnie doszło do naruszenia prawa własności, ponieważ przepisy dotyczące wywłaszczenia powinny być interpretowane w drodze wykładni ścieśniającej, a więc niedopuszczalne jest wykorzystanie nieruchomości na cel inny lub niewykorzystanie nieruchomości na cel stanowiący powód wywłaszczenia w ogóle i jednocześnie negowanie możliwości zwrotu nieruchomości. Nadto spełnienie warunków bezpłatnego odstępowania działki na własność gminy jest warunkiem możliwości zgodnego z prawem jej przejęcia (wywłaszczenia). Warunki te określa ustawa o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli przez wprowadzenie zakazu przekroczenia przez działki bezpłatnie odstępowane na własność gminy 20% wartości wszystkich działek podlegających podziałowi oraz przez dokładne ustalenie przeznaczenia nieruchomości wywłaszczanej. Tymczasem w niniejszej sprawie w wyniku bezpłatnego odstąpienia objęto nieruchomość o wartości przekraczającej 20% wartości nieruchomości podlegającej podziałowi, bowiem 20% z powierzchni [..] m² to [..] m², a zabrano [..] m², czyli 52%. Zatem oczywistym jest, że 52% obszarowo odstępowanych działek przekracza również 20% wartości ogółu działek podlegających podziałowi, zatem doszło do rażącego naruszenia prawa już na etapie bezpłatnego odstąpienia działek podzielonych z nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z planu sytuacyjnego nieruchomości wynika, że pas gruntu, jego wielkość i usytuowanie i konfiguracja w stosunku do innych działek wchodzących w skład nieruchomości pierwotnej świadczy, że został on odstąpiony bezpłatnie na ciąg komunikacyjny. Ponadto, cel wywłaszczenia nie może być później zmieniany. Z treści planu podziału jednoznacznie wynika, że działka miała stanowić część ulicy oznaczonej na planie nr [..] o pow.[..] ha i nie mogła być przeznaczona pod przyszłą politykę terenową osiedla. W ocenie skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisu art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli wskazuje, że przeznaczenie nieruchomości pod ulice, place i drogi jest czymś innym niż przeznaczenie na cele przyszłej polityki terenowej osiedla, co wskazuje, że do tej nieruchomości wskazanym celem miało być przeznaczenie pod drogę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pierwotnym celem, na który odjęto własność było urządzenie ulicy, zatem wyłącznie to powinno stanowić ocenę istnienia przesłanki zbędności, a nie inna i dokonana dwadzieścia lat później inwestycja. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina K. wniosła o jej oddalenie, zgadzając się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut dotyczący wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Zarzut powyższy uzasadniono błędnym przyjęciem przez Sąd, że określony w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli (Dz.U. z 1948 r. Nr 35, poz. 240) cel bezpłatnego odstąpienia nie musi być interpretowany ściśle oraz może być zmieniony po dniu, w którym nastąpiło bezpłatne odstąpienie, a także zrealizowany po upływie terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzutu tego w niniejszej sprawie nie można podzielić. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a w konsekwencji nie zakwestionowano ustaleń w zakresie stanu faktycznego i jego oceny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia ustalony w sprawie stan faktyczny będący następstwem oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Skarga kasacyjna opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a zatem należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z powyższych powodów nie mogły odnieść skutku w niniejszej sprawie zarzuty dotyczące – w ramach podnoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego - ustalenia stanu faktycznego przez wskazanie, że cechy nieruchomości (jej wielkość, usytuowanie i konfiguracja w stosunku do innych działek wchodzących w skład nieruchomości pierwotnej), której własność odjęto decydują w realiach tej sprawy o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości pod ściśle określony cel – budowę drogi. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej został sformułowany jako konsekwencja błędnej wykładni art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarze miast i niektórych osiedli. Zgodnie z tym przepisem "Właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie interpretacja tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji nie prowadziła do rozszerzającej jego wykładni poza określoną w nim treść, a więc wskazanej w przepisie konieczności odstąpienia części gruntu podlegającego podziałowi na cel publiczny wskazany w tym przepisie określony jako "cele użyteczności publicznej, jak również cele przyszłej polityki terenowej osiedla". W kwestii rozumienia normatywnego pojęcia odstąpienia użytego w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy należy zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w omawianej ustawie nie zdefiniował pojęcia odstąpienia ani nie wymienił rodzajów czynności prawnych, za pomocą których Skarb Państwa przejmowałby nieruchomości. W rezultacie uprawniony jest pogląd, że każda czynność prawna bez względu na jej charakter, o ile zachowana jest forma aktu notarialnego, której celem jest bezpłatne przeniesienie własności nieruchomości na rzecz gminy (Skarbu Państwa) w zamian za zgodę organu administracji na podział nieruchomości, stanowić może odstąpienie nieruchomości, o którym mowa w art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jeśli okoliczności faktyczne na to wskazują. Wobec powyższego "odstąpienie gruntu", jak w zaistniałym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, mogło nastąpić w drodze aktu darowizny. Oceniany w niniejszym postępowaniu akt notarialny wskazuje, że dotychczasowy właściciel nieruchomości darował na rzecz Gminy Miasta K. parcelę nr [..] - wykonując warunek, pod jakim został zatwierdzony podział nieruchomości. Z planu sytuacyjnego nieruchomości oznaczonej w KW nr [..] (dawnej) wynika, że Zarząd Miejski w K. "na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli" zatwierdził podział nieruchomości, wskazując, że przy przeniesieniu własności na osoby trzecie prawa własności lub użytkowania wieczystego którejkolwiek z nowoutworzonych parcel właściciele przekażą bezpłatnie Gminie m. K. aktem notarialnym parcelę nr [..]. Powyższe dokumenty, potwierdzają dokonanie podziału i konieczności dokonania w jego wyniku bezpłatnego odstąpienia części nieruchomości w oparciu o art. 13 ust. 1 w/w ustawy. Podkreślić należy, że kwestia prawidłowości "odstąpienia gruntu" w formie aktu notarialnego darowizny pozostawała poza granicami niniejszej sprawy. Analiza dokumentów dotyczących przekazania nieruchomości w trybie art. 13 ust. 1 ustawy nie była i nie mogła być ukierunkowana na badanie prawidłowości "wywłaszczenia", skoro przedmiotem postępowania nie była sprawa wywłaszczenia, lecz sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z tego powodu nie mogły być skuteczne w niniejszej sprawie sprecyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące prawidłowości wyliczenia stosunku wartości gruntu odjętego do pozostałej części nieruchomości. Zarzuty te odnoszą się bowiem do prawidłowości dokonanego wywłaszczenia, a nie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Analiza powyższych dokumentów w niniejszej sprawie była konieczna dla ustalenia celu przekazania nieruchomości dokonanego w trybie art. 13 ust. 1 cyt. ustawy, jako przesłanki istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W związku z brakiem innych dokumentów związanych z przekazaniem nieruchomości, a określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostawała umowa darowizny zawarta w formie aktu notarialnego i związane z nią dokumenty. W treści przepisu art. 13 ust. 1 cyt. ustawy należy odróżnić przedmiot odstąpienia (wywłaszczenia), którym są "grunty przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi" z nieruchomości podlegającej podziałowi od celu odstąpienia (wywłaszczenia) określonego jako "cele użyteczności publicznej, jak również cele przyszłej polityki terenowej osiedla". Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie przepis powyższy nie ogranicza celu odstąpienia (wywłaszczenia) wyłącznie do przekazania nieruchomości pod "ulice, place, drogi". Sąd I instancji odkodowując w ten sposób treść normy zawartej w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy nie dokonał więc błędnej wykładni tego przepisu. Błędną wykładnią byłoby przyjęcie, że "cele użyteczności publicznej, jak również cele przyszłej polityki terenowej osiedla" wyczerpują się w przeznaczeniu nieruchomości wyłącznie na "ulice, place, drogi". Stwierdzenie, że cel wywłaszczenia wynikający z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy określony jako "cele użyteczności publicznej, jak również cele przyszłej polityki terenowej osiedla" nie wyczerpuje się w przeznaczeniu nieruchomości wyłącznie na "ulice, place, drogi" nie stanowi rozszerzającej wykładni celu wywłaszczenia wskazanego w tym przepisie. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147) – dalej u.g.n., "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172)). Sąd I instancji przyjmując, że przedmiotem postępowania była sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w której miały zastosowanie m.in. przepisy art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. znajdujące się w rozdziale 6 działu III tej ustawy, nie dokonał zatem błędnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n. Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy tym, zgodnie z przyjętą w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. konstrukcją materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie/akcie). Obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy nieruchomość została przejęta w związku z zastosowaniem art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości w miastach i niektórych osiedlach, a cel wywłaszczenia określony w tym przepisie obejmował "cele użyteczności publicznej oraz cele przyszłej polityki terenowej osiedla", to w świetle dokonanej przez Sąd I instancji wykładni użytych w art. 13 ust. 1 cyt. ustawy zwrotów "cele użyteczności publicznej oraz cele przyszłej polityki terenowej osiedla" i wobec niepodważonych w skardze kasacyjnej ustaleń w zakresie stanu faktycznego, zgodnie z którymi wnioskowana o zwrot działka nr ewid. [..] została częściowo zabudowana pawilonem handlowym, zaś pozostała jej część została utwardzona kostką brukową i stanowi ciąg pieszy, prawidłowe było przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Sąd I instancji przyjął, że realizacja inwestycji na nieruchomości przeznaczonej na cele użyteczności publicznej, a także na przyszłą politykę terenowa osiedla, obejmuje nie tylko wykonanie budynków mieszkalnych, ale także obiektów handlowych i ciągów pieszych jako składających się na infrastrukturę osiedla. Okoliczność, że pawilon handlowy i jego otoczenie służy także osobom korzystającym z pobliskich przystanków autobusowych, nie dyskwalifikuje ustalenia, że nieruchomość została zagospodarowana na cel użyteczności publicznej, tj. że znajdujący się na niej obiekt handlowy i ciąg pieszy służy mieszkańcom osiedla, które znajduje się w pobliżu, a zatem obiekty te współtworzą infrastrukturę osiedlową. Powyższych ustaleń Sądu I instancji – ani w zakresie wykładni pojęcia "cele użyteczności publicznej oraz cele przyszłej polityki terenowej osiedla" ani w zakresie oceny stanu faktycznego - nie podważono w skardze kasacyjnej. Z przyjętego w sprawie i niepodważonego w skardze kasacyjnej stanu faktycznego wynika, że cel wywłaszczenia określony w art. 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości w miastach i niektórych osiedlach został zrealizowany, przy czym miało to miejsce przed dniem 22 września 2004 r. W konsekwencji nie mógł być skuteczny zarzut nieterminowego zrealizowania celu publicznego, a co za tym idzie naruszenia art. 136 ust. 1 i art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. Określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r. Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. termin 10 lat (liczony od dnia, gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) na zrealizowanie tego celu, obowiązuje dopiero od dnia 22 września 2004 r. Nie można zatem tych terminów odnosić do stanu faktycznego opisanego w powołanym art. 137 ust. 1 u.g.n., który zaistniał przed dniem 1 stycznia 1998 r. odnośnie do prac związanych z rozpoczęciem realizacji celu wywłaszczenia, oraz do stanu faktycznego, który zaistniał przed dniem 22 września 2004 r. odnośnie zrealizowania tego celu. Nie można bowiem bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej okoliczności faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie danej normy prawnej oceniać przez pryzmat tej normy, ponieważ ocena ta byłaby naruszeniem konstytucyjnie ukształtowanej zasady nie działania prawa wstecz. Stanowisko takie było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, który orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd I instancji dokonując prawidłowej wykładni wskazanych wyżej przepisów nie naruszył również art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie zakwestionował - w ramach dokonywanej wykładni obowiązującego prawa - normy konstytucyjnej, zgodnie z którą własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Nie uwzględniając wniosku uczestnika postępowania - Gminy K. o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że z przepisów p.p.s.a. dotyczących zwrotu kosztów wynika, że jedynym podmiotem, od którego Sąd I instancji może zasądzić koszty postępowania, jest organ. Nie może być nim skarżący w razie oddalenia skargi, ani też inny uczestnik postępowania w razie uwzględnienia lub oddalenia skargi. W postępowaniu przed Sądem II instancji ustawodawca wprowadził zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego - jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca celowo jednak nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania. Wszelka interpretacja tej zasady poprzez stosowanie wykładni celowościowej jest niedopuszczalna (zob.: B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, Lexis Nexis, Warszawa 2009; postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2012 r., II GSK 887/12, LEX nr 1240628).