II GSK 634/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Natalia Składanek po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 249/22 w sprawie ze skargi B.P w Z.G. na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 15 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów dotyczących terminu dostosowania zapasów obowiązkowych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 249/22, po rozpoznaniu skargi B. w Z., (1) uchylił decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z 15 listopada 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Rządowej Agencji Rezerw Strategicznych z 29 czerwca 2021 r. oraz (2) zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska (dalej jako: "organ"), wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ zarzucił: 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 411, ze zm.; dalej jako: "ustawa o zapasach"), poprzez dokonanie literalnej wykładni tego przepisu i przyjęcie, że jedynym wynikającym wprost z tego przepisu rozumieniem obowiązku dostosowania zapasów obowiązkowych w terminie do 30 czerwca każdego roku kalendarzowego jest uznanie, iż każdego rodzaju dostosowanie ilości zapasów (w tym zarówno ich zmniejszenie, jak ewentualne zwiększenie) powinno zostać zrealizowane w terminie do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego, co w praktyce oznacza, iż powinno to nastąpić do końca tego dnia, tak aby nowy (zaktualizowany) poziom zapasów mógł być utrzymywany od 1 lipca (od początku tego dnia), oraz odstąpieniu od wskazania uzasadnienia zmiany brzmienia art. 6 ust. 9 ustawy o zapasach (Dz. U. poz. 1517, druk sejmowy nr 3621); - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach poprzez błędną wykładnię prowadzącą do braku zastosowania wykładni funkcjonalnej art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach, z której wynika, że obowiązek dostosowania zapasów obowiązkowych do dnia 30 czerwca roku kalendarzowego dotyczy przypadku zwiększenia poziomu zapasów obowiązkowych, a w terminie po 30 czerwca powinien zostać zrealizowany obowiązek zmniejszenia zapasów obowiązkowych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach poprzez stwierdzenie, że odmienne niż literalne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy i uznaniem, że celem racjonalnego ustawodawcy było wyinterpretowanie momentu obniżenia poziomu zapasów (u jednego podmiotu) późniejszego niż obowiązku podwyższenia zapasów obowiązkowych (u innego podmiotu); 2) naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewystarczające omówienie w uzasadnieniu wyroku treści zastosowanej wykładni literalnej art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach, która doprowadziła do wątpliwości czy od 1 stycznia do 30 czerwca dopasowanie przez producentów i handlowców poziomu zapasów obowiązkowych obliczać należy w oparciu o dane o wielkości przywozu lub produkcji z "przedostatniego roku kalendarzowego poprzedzającego dany rok kalendarzowy" czy danego roku kalendarzowego; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 752, ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i przyjęcie, że wykładnia przepisu art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach dokonana przez organy obu instancji stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej z uwagi na uniemożliwienie spółce uzyskania zgodnej z prawem interpretacji przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o wydanie interpretacji indywidualnej przepisów dotyczących określenia terminu dostosowania zapasów obowiązkowych. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 poz. 236 ze zm.) przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu lub właściwej państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie wyjaśnienia co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (interpretacja indywidualna). Ustawodawca przewidział możliwość przygotowania interpretacji indywidualnych w dwóch zakresach przedmiotowych. Po pierwsze, wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej może dotyczyć zaistniałego stanu faktycznego, z którym przyszło zetknąć się przedsiębiorcy i który wzbudził jego wątpliwości. Wniosek może również dotyczyć zdarzeń przyszłych, czyli przedstawiać organowi jedynie hipotetyczną prognozę sytuacji faktycznej i prawnej, która może mieć miejsce. Udzielenie interpretacji indywidualnej następuje w drodze decyzji, od której służy odwołanie. Interpretacja indywidualna zawiera wyczerpujący opis przedstawionego we wniosku zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego oraz wskazanie prawidłowego stanowiska wraz z uzasadnieniem prawnym oraz z pouczeniem o prawie wniesienia środka zaskarżenia (ust. 5). Do postępowań o wydanie interpretacji indywidualnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jako podstawę rozpoznania tego wniosku B. w Z. (dalej jako: "spółka") wskazała art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach. Ten wniosek określił tryb postępowania w tej sprawie oraz wyznaczył jej zakres. Treść wniosku, w tym przedstawiony we wniosku stan faktyczny, zakreśliły bowiem ramy postępowania wiążące dla organów, a w konsekwencji i dla sądu administracyjnego. Obowiązkiem spółki występującej o interpretację było zatem zakreślenie we wniosku ram postępowania poprzez precyzyjne przedstawienie stanu faktycznego, który musi mieć charakter kompleksowy, a tym samym zawierać wszystkie jego elementy, istotne z punktu widzenia możliwości oceny stanowiska wnioskodawcy. Oznacza to, że przedsiębiorca żądający udzielenia interpretacji ma obowiązek wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego, tak aby sam mógł zająć stanowisko wobec prezentowanego stanu rzeczy, a uprawniony organ udzielić na tej podstawie jednoznacznej odpowiedzi. We wniosku inicjującym postępowanie, ocenione przez Sąd pierwszej instancji, którego orzeczenie kontrolowane jest w ramach omawianej skargi kasacyjnej, spółka wyraźnie zaznaczyła, że świadczy tzw. usługę biletową polegającą na tworzeniu i utrzymywaniu, w imieniu podmiotów trzecich, zapasów obowiązkowych paliw. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o zapasach producenci i handlowcy mogą zlecić, na podstawie umowy, wykonanie zadań w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw przedsiębiorcom wykonującym działalność gospodarczą w zakresie obrotu ropą naftową lub paliwami, wytwarzania paliw lub magazynowania ropy naftowej lub paliw. A zatem, podmiot korzystający z tej usługi realizuje ustawowy obowiązek utrzymywania zapasów obowiązkowych, nie angażując do tego własnego paliwa. Spółka wyjaśniła przy tym, że standardowym działaniem wśród podmiotów usługowo magazynujących paliwa ciekłe jest magazynowanie w jednym zbiorniku paliw dla kilku podmiotów. W skardze kasacyjnej organ podniósł zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku Sądu zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis stanu sprawy przyjęty za podstawę wyroku (wskazany we wniosku o interpretację) i zarzuty skargi, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i wskazał, z jakich przyczyn w jego ocenie skarga spółki zasługiwała na uwzględnienie. Tak sporządzone uzasadnienie umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wyroku Sądu. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu i uważa, że uzasadnienie wyroku jest niekonsekwentne i niewykonalne, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 29 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 470/14). Za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje organ, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W konsekwencji powyższego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów materialoprawnych wskazanych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach, w szczególności spór dotyczy wyjaśnienia, czy obowiązek dostosowania utrzymanych zapasów obowiązkowych w terminie do dnia 30 czerwca wynikający właśnie z cytowanego wyżej przepisu obejmuje zarówno zmniejszenia jak i zwiększenia tych zapasów. Sąd pierwszej instancji uznał, że dostosowanie ilości zapasów, o którym mowa w art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach dotyczy każdego rodzaju zapasów, a więc zarówno ich zmniejszenia jak i ewentualnie zwiększenia, co powinno zostać zrealizowane w terminie do dnia 30 czerwca każdego kolejnego roku kalendarzowego. W praktyce oznacza to, że powinno nastąpić to do końca tego dnia, aby nowy poziom zapasów mógł być utrzymany od początku dnia 1 lipca. Odmienne stanowisko reprezentuje Minister Klimatu i Środowiska, który twierdzi, że intencją ustawodawcy było, aby wprowadzone ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz ustawy - Prawo energetyczne (Dz. U. 2019 r. poz. 1517) przesunięcie terminu dostosowania ilości zapasów interwencyjnych ropy naftowej i paliw z dnia 31 marca każdego roku na dzień 30 czerwca każdego roku w okresie do 30 czerwca każdego roku zapasy obowiązkowe nie mogły być mniejsze niż w poprzednim roku (uzasadnienia do ustawy druk sejmowy nr 3621). Dalej Minister wskazywał, że w sytuacji, gdy z obliczeń wykonanych zgodnie z ust. 3b lub 3k ustawy o zapasach wynika, że poziom zapasów obowiązkowych ulegnie zmniejszeniu, producent i handlowiec zobowiązani są do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego utrzymywać dotychczasowym poziom zapasów, a dostosowanie realizować po dniu 30 czerwca danego roku kalendarzowego. Natomiast w przypadku gdy poziom zapasów obowiązkowych ulegnie zwiększeniu wtedy dostosowanie być dokonane do dnia 30 czerwca roku kalendarzowego. W związku z tak zarysowaną osią sporu należy zauważyć, że wykładnia art. 5 ust.9 ustawy o zapasach regulująca kwestię dostosowania ilości zapasów w rozumieniu w odniesieniu do opisanej wyżej sytuacji i w odniesieniu do tej zastosowana przez Sąd pierwszej instancji opiera się na wykładni literalnej, co wprost wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Natomiast zaprezentowane wyżej stanowisko organu zawiera interpretację ww. przepisu z wykorzystaniem wykładni celowościowej. Rozstrzygnięcie sporu wymaga przedstawienia na wstępie kilku kwestii związanych z wykładnią prawa. Ogólnie rzecz ujmując, wykładnia prawa to nic innego jak wyjaśnienie, objaśnienie, ustalenie znaczenia, sensu interpretowanej normy prawa, to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy. Wykładnia prawa to wypowiedź odnoszącą się do ustalenia jednoznacznego rozumienia określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego, przypisywania im odpowiedniego znaczenia. Wyjaśnić należy, że na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wykazania przy postawieniu zarzutu błędnej wykładni, że sąd mylnie zrozumiał treść lub znaczenie stosowanego przepisu prawa albo nie zrozumiał intencji prawodawcy bądź też zastosował nieobowiązujący przepis (por. wyroki NSA z: 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 294/14; 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Przy zarzucie błędnej wykładni prawa materialnego należy wskazać, w czym strona upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni; wyroki NSA z: 20 lipca 2011 r., II FSK 335/10; 15 marca 2011r., II OSK 540/10), a także przedstawić własną wykładnię przepisu. Prawidłowy jest pogląd organu, że zmiana brzmienia art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zapasach była wynikiem implementacji przepisu art. 3 ust. 3 dyrektywy 2018/1581, zgodnie z którym "niemniej, niezależnie od ust. 2 w odniesieniu do okresu od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca każdego roku kalendarzowego średni dzienny przywóz netto oraz średnie dzienne zużycie krajowe, o którym mowa w tym ustępie, ustalane są na podstawie wielkości przewozu lub zużycia w ciągu przedostatniego roku kalendarzowego poprzedzającego dany rok kalendarzowy". Jednakże nie zmienia to stanowiska NSA co do uznania argumentacji skargi kasacyjnej organu odwołującej się do motywów celowościowych wprowadzenia zmiany terminu dostosowania ilości zapasów obowiązkowych ropy naftowej i paliw za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że organ wadliwie przyjął, że w odniesieniu do danego podmiotu w opisanym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe wystąpienie jednocześnie powiększenia i obniżenia zapasów obowiązkowych. Dodać trzeba, że w świetle orzecznictwa, które NSA w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela, w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie interpretacji organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji zobowiązane są wydać interpretację treści przepisów prawa w odniesieniu do sytuacji faktycznej wskazanej we wniosku, nie mogą natomiast podważać stanu faktycznego, uzupełniać go, zmieniać na podstawie innych źródeł czy też wiedzy posiadanej przez organ z urzędu (por. m.in. wyroki NSA z: 4 marca 2014r., sygn. akt II FSK 1759/12; 10 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1557/08). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji odwołujące się do literalnego rozumienia art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach, co jest zgodne z zasadami wykładni prawa przyznającymi pierwszeństwo wykładni językowej. Jak wskazuje się w orzecznictwie i nauce prawa "wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym" (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. wyrok NSA z: 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 oraz L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.), a z takim przypadkiem nie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy. Autor skargi kasacyjnej odrzucił wykładnię art. 5 ust. 9 ustawy o zapasach zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podnosząc, że dla prawidłowego ustalenia treści powołanego przepisu należy dokonać wykładni funkcjonalnej opierającej się na założeniu racjonalności ustawodawcy i wewnętrznej spójności aktu prawnego. Trudno zgodzić się z argumentem organu wskazującym na konieczność zignorowania wykładni językowej ww. przepisów w związku z tezą postawioną w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zapasach, "iż w okresie do 30 czerwca każdego roku zapasy nie będą mogły być mniejsze niż te wymagane w poprzednim roku". Ustawodawca w powołanym wyżej przepisie wprost nie wprowadził takiej regulacji nakładającej na przedsiębiorców wskazany obowiązek. Podkreślenia wymaga, że nakładanie przez ustawodawcę na podmioty obowiązków publicznoprawnych powinno być wyraźne i jednoznaczne, natomiast wykładni takich przepisów należy dokonywać w sposób ścisły, zgodnie z ich literalnym rozumieniem. W niniejszej sprawie interpretacja przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu nie pozwala na wywiedzenie odmiennych wniosków od tych, które przyjął Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Proponowana przez skarżący kasacyjnie organ interpretacja art. 5 ust. 9 ustawy o zasobach wykracza poza ramy sensu słów zawartych w tekście prawnym i prowadzi do rezultatu o charakterze prawotwórczym, co nie znajduje akceptacji ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z konstytucyjnej zasady legalności jak również zasady państwa prawa wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie nałożenia obowiązku niedopuszczalnym jest, aby w drodze wykładni określać go. Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie mogą zmieniać, ani uzupełniać obowiązującej regulacji prawnej poprzez dokonanie wykładni prawotwórczej (wyrok NSA z: 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17; 11 sierpnia 2020 r., II GSK 3958/17). Nie powinny bowiem zastępować prawodawcy (wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., I OSK 2472/17), ponieważ inna jest rola ustrojowa tychże sądów (por. wyrok NSA z 25 września 2007 r., sygn. akt II FSK 1018/06, POP 2008/4/49). Tego rodzaju działania wykraczają poza kontrolę działalności administracji publicznej z uwzględnieniem kryterium legalności (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych), wynikającym z określonej w art. 184 Konstytucji - pozycji ustrojowej sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 2009 r., II FSK 614/08). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.