I OW 134/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta Gostynina o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Gostynina a Wójtem Gminy Czosnów przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz A.S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia wskazać Wójta Gminy Czosnów jako organ właściwy w sprawie UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] maja 2023 r. Burmistrz Miasta Gostynina, reprezentowany przez kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gostyninie, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta Gostynina a Wójtem Gminy Czosnów przez wskazanie organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia na rzecz A.S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na wniosek dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Czosnowie, działający z upoważnienia Wójta Gminy Czosnów, podniósł, że Wójt Gminy Czosnów nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla A.S. (dalej zainteresowany; k. 17-17v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 ppsa. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 ppsa). Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej kpa), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. Osoby uprawnione do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych określa art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, zm. poz. 658 i 1429, dalej uśr). Zgodnie z art. 23 ust. 2 upr, wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby, o której mowa w ust. 1. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne (art. 3 pkt 11 uśr). Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Wychodząc więc od zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w tym aspekcie w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610, dalej kc). Zgodnie z art. 25 kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują więc dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (postanowienia NSA: z 10.2.2009 r. OW 164/08 i z 26.6.2013 r. I OW 41/13). Podobnie, miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, bez względu na adres jej zameldowania (postanowienie NSA z 2.9.2009 r. I OW 85/09). W niniejszej sprawie wnioskujący o zasiłek pielęgnacyjny A.S. przebywa obecnie od [...] czerwca 2022 r. na leczeniu szpitalnym na [...] Oddziale [...] Wojewódzkiego Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w [...]. Pismem z [...] maja 2023 r. oświadczył on, że po opuszczeniu szpitala, zamierza przebywać pod adresem: [...] ul. [...], a więc w miejscu zamieszkania swojej matki. Również we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego A.S. wskazał, jako swoje miejsce zamieszkania, [...] ul. [...]. Z oświadczenia matki wnioskującego U.S., zainteresowany nie mieszka pod wskazanym adresem od stycznia 2021 r., nie ma ona z nim żadnego kontaktu w związku z tym, że syn [...]. Matka wnioskującego oświadczyła, że z tego powodu nie przyjmie go do swojego domu. Trudno uznać, by faktycznym miejscem zamieszkania A.S. był Wojewódzki Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w [...], skoro nie wiąże on chęci swojego pobytu w tym miejscu. Istotne jest, że specyfika pobytu w szpitalu polega na tym, że - co do zasady -hospitalizacja jest zdarzeniem incydentalnym. W przypadku wnioskującego jest ona przymusowa, ponieważ przebywa on obecnie w szpitalu na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w [...[ z [...] kwietnia 2022 r. [...], który tam skierował zainteresowanego na leczenie [...]. Nie sposób również uznać, że miejscem zamieszkania wnioskującego jest miejsce zamieszkania jego matki w [...] z uwagi na fakt, że obecnie nie przebywa on w tym miejscu, a także wobec oświadczenia jego matki, że nie przyjmie syna po zakończonej hospitalizacji do swojego domu w związku z [...]. W tej sytuacji należy uznać A.S. za osobę bezdomną. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "osoby bezdomnej", jednak przez analogię należy odnieść się do uregulowań w tym aspekcie zawartych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, zm. poz. 535, 1693, 1938, dalej ups). Właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 101 ust. 1 ups). W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2 ups). Zasadą jest, że o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony. Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 ups, o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały. W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym, nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (postanowienia NSA z: 4.4.2007 r. I OW 109/06; 4.7. 2008 r. I OW 30/08). Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 ups, zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Ów przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie ma stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, mającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że miejscem zameldowania wnioskującego jest miejsce zamieszkania jego matki, a więc miejsce, w którym zamieszkiwał on uprzednio, tj. [...]. Miejsce zameldowania wnioskującego jest więc tożsame z jego dotychczasowym miejscem zamieszkania. O ile deklaracja wnioskującego, że po zakończonej hospitalizacji zamierza on zamieszkiwać z matką nie ma praktycznego znaczenia, ponieważ należy przyjąć, że U.S. ma prawo odmówić synowi przyjęcia go do swojego domu, o tyle na potrzeby niniejszej sprawy należy przyjąć, że miejscem decydującym o właściwości organu, który powinien rozpatrzeć jego wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest miejsce jego zameldowania, w okolicznościach tej sprawy tożsame z jego dotychczasowym miejscem zamieszkania. W orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] także wskazano ajo adres zamieszkania zainteresowanego: [...], ul. [...] (k. 8 akt Burmistrza [...]). Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji.