II OSK 1951/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 143/20 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr WI-I.7840.3.207.2019.ZK w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r., II SA/Gd 143/20, oddalił skargę W. D. na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 17 grudnia 2020 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 20 lutego 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kompleksu usług komercyjnych ze stacją paliw wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą: ETAP A - Stacja paliw wraz z infrastrukturą towarzyszącą, ETAP B - Myjnia automatyczna wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w Gdyni. Skargę na powyższą decyzję wniósł W. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organy orzekały w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., II SA/Gd 38/19. Zdaniem Sądu, ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględnił powyższą ocenę prawną oraz wytyczne co dalszego postępowania i podjął czynności wyjaśniające zmierzające do ustalenia, czy zaplanowana przez Spółkę stacja paliw całkowicie uniemożliwi zabudowę zgodną z planem na działkach sąsiednich. Analizy tej dokonał w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy, prawidłowo ustalone okoliczności sprawy i z uwzględnieniem relewantnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego interpretowanych w sposób wiążący przedstawiony przez Sąd w sprawie II SA/Gd 38/19. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że projektowana stacja paliw nie będzie stanowiła przeszkody dla realizacji planów inwestycyjnych skarżącego, w kształcie dopuszczalnym przez plan miejscowy i przepisy prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno – budowlane. W tych okolicznościach, z uwagi na spełnienie przez inwestora wymogów prawa, Wojewoda uznał, że możliwe jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie inwestorowi pozwolenia na budowę. Z oceną tą Sąd I instancji się zgodził. Kwestią kluczową w ocenie Sądu było ustalenie, po pierwsze, czy inwestycja w kształcie zaproponowanym przez inwestora spełnia wymogi techniczne, w tym wymogi rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (j.t.Dz.U.2014.1853; dalej "rozporządzenie"), a po drugie, czy nie będzie oddziaływać na sąsiednie nieruchomości skarżącego w taki sposób, że naruszone zostaną jego uzasadnione prawnie interesy. Obowiązek uwzględnienia interesów prawnych skarżącego w toku rozpoznania wniosku inwestora o pozwolenie na realizację projektowanej stacji paliw wynika z faktu bezpośredniego sąsiedztwa jego nieruchomości w postaci trzech działek nr [...], [...] i [...] z terenem inwestycji, determinującego potrzebę sprawdzenia, czy realizacja inwestycji narusza interesy skarżącego, w tym z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać stacje paliw oraz budynki i ich usytuowanie, lecz wyłącznie w zakresie, w jakim projektowana inwestycja uniemożliwia korzystanie z jego uprawnień chronionych prawem. Z planu wynika, że skarżący mógłby zlokalizować na swoich działkach zabudowę o funkcji usług publicznych i komercyjnych, przy czym uchwałodawca gminny zalecił lokalizowanie w tym miejscu usług kultury, rozrywki i gastronomii. Dopuszczalne jest również umiejscowienie w tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jako uzupełnienia działalności usługowej, ale poza zasięgiem uciążliwości ulicy [...] – [...], która przebiega przez działki skarżącego. W tej przestrzeni nie może być lokalizowana zabudowa mieszkaniowa. Plan nie przewiduje bezpośredniego skomunikowania działek skarżącego z ulicą [...], a wyłącznie poprzez drogę dojazdową B 49 KD ½. Natomiast w pasie terenu przyległym do ulicy [...] - [...]) o głębokości nie większej niż 50 m od jej linii rozgraniczającej dopuszcza się lokalizację stacji paliw dostępną od ulicy [...] (tylko na prawe skręty lub za pośrednictwem istniejących skrzyżowań). Z ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania i zaktualizowanych w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Wojewodę wynika, że działka skarżącego nie jest zabudowana w żaden sposób, ani obiektami usług publicznych i komercyjnych, ani zabudową mieszkaniową. Co więcej, z wyjaśnień skarżącego wynika, że nie dysponuje on zatwierdzonym projektem budowlanym, który uprawniałby go do zrealizowania określonej inwestycji, której już skonkretyzowany i legalny kształt determinowałby sposób procedowania z koncepcją inwestora budowy stacji paliw. W toku postępowania skarżący przedstawił "koncepcję zagospodarowania terenu wraz z analizą wpływu budowy stacji paliw na przedmiotowe działki", która stanowi jedną z przyszłościowych, hipotetycznych propozycji zagospodarowania jego działek, która według skarżącego, jest zgodna z planem. Zgodność ta nie podlega weryfikacji w niniejszym postępowaniu, a przedłożony dokument jest wyłącznie jednym z dowodów w niniejszej sprawie, podlegających ocenie w całokształcie ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych. Dokument ten nie wiąże organów w niniejszej sprawie, a w szczególności nie przesądza o braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa i naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ustalenie, że działki skarżącego w dacie procedowania przez organy w niniejszej sprawie nie są zabudowane ma, w ocenie Sądu, istotne znaczenie dla oceny spełnienia wymogów wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, w którym ustawodawca różnicuje sytuację, gdy działka sąsiadująca z terenem inwestycji jest zabudowana, od sytuacji, kiedy nie znajduje się na niej żadna zabudowa. W niniejszej sprawie właściciel działek sąsiednich nie posiada prawnie skonkretyzowanej koncepcji ich zagospodarowania, która przesądzałaby o konieczności zapewnienia co do zasady odległości 60 m zbiornika gazu płynnego (C.3) od możliwego do realizacji na tych działkach obiektu użyteczności publicznej oraz budynków wielorodzinnych i zamieszkania zbiorowego (§ 124 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia), 30 m od budynków mieszkalnych jednorodzinnych (§ 124 ust. 1 pkt 3), lub 20 m od innych budynków niż określone w pkt 3 i 4 (§ 124 ust. 1 pkt 5). W tej sytuacji zastosowanie mógł znaleźć § 124 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia określający odległość 10 m m.in. od granicy działki. Przy tym wskazać należy, że w przypadku projektowanego zbiornika gazu płynnego o charakterze podziemnym, na zasadzie wyjątku przewidzianego w § 124 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, wskazane wyżej parametry odległości mogą być zmniejszone o połowę. Konsekwentnie, w przypadku podziemnych zbiorników paliw płynnych (C.4), inwestor zobowiązany był do zachowania wyłącznie odległości 5 m od granicy sąsiadującej niezabudowanej działki (§ 98 ust. 1 pkt 5). Inwestor wychodząc naprzeciw interesom osób trzecich umieścił zbiorniki LPG 10 m3 i paliw 50 m3 + 60 m3 pod ziemią w odległościach odpowiednio 6.5 m i 8.06 od granicy z działką nr [...]. Oznacza to, że strefa ochronna ww. zbiorników wynosi 16 m i 23 m i wkracza w obszar działki nr [...], co nie stanowi jednak o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżącego, albowiem nie wyklucza to całkowicie możliwości realizowania na działkach nr [...], [...] i [...] zabudowy zgodnej z planem i obowiązującymi przepisami. Ponadto, plan miejscowy zobowiązuje zarówno inwestora, jak i skarżącego do zachowania minimum 10% powierzchni terenu jako powierzchni przyrodniczo czynnej, co stanowi istotne uwarunkowanie w zagospodarowaniu nieruchomości umożliwiające w niniejszej sytuacji przyrodnicze wykorzystanie tej części działki, która nie może być przeznaczona pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Natomiast w świetle postanowień planu twierdzenia skarżącego o uniemożliwieniu przez projektowaną inwestycję zagospodarowania pierwszej linii ulicy [...], w ocenie Sądu, nie są zasadne. W zależności bowiem od rodzaju planowanej funkcji, zagospodarowanie części działek skarżącego bezpośrednio przylegających do pasa drogowego ulicy [...] napotyka na ograniczenia planistyczne. W przypadku zabudowy mieszkaniowej plan miejscowy nakazuje jej lokalizację poza zakresem uciążliwości ulicy [...] – [...], których zasięg obejmuje większą część działek skarżącego niż tylko tą, która bezpośrednio przylega do drogi. Poza tym, co do zasady skomunikowanie działek skarżącego z ulicą [...] przewidziano w planie od ulicy dojazdowej B 49 KD ½. Dostęp stacji paliw jest możliwy od drogi [...] (tylko na prawe skręty). Ze wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy wynika, że oddziaływanie projektowanej inwestycji na działki skarżącego wiązać się będzie z ograniczeniami, które nie są jednak tego rodzaju, że działki skarżącego będą wykluczone z zabudowy zgodnej z planem, a mogą jedynie częściowo zdeterminować sposób ich wykorzystania, co jednak nie stanowi przesłanki do wydania decyzji odmownej wobec zamierzenia Spółki. Reasumując, zdaniem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda prawidłowo zrealizował wytyczne wiążącego go prawomocnego wyroku Sądu w sprawie II SA/Gd 38/19. W szczególności skonfrontował on interesy inwestora i skarżącego - właściciela nieruchomości sąsiadujących z projektowaną inwestycją, badając, czy jej realizacja uniemożliwi całkowicie zabudowę na sąsiednich działkach zgodnie z planem. Przy tym trafnie uznano, że choć skarżący dysponuje pewną koncepcją zagospodarowania terenu swoich działek, to brak jej zatwierdzenia przez odpowiedni organ administracji architektoniczno-budowlanej w przewidzianej przepisami formie powoduje, że nie mogła ona mieć zasadniczego wpływu dla ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego organ przeanalizował zapisy planu miejscowego, a także przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, trafnie zauważając, że odległości, o których mowa w § 98 należy odnosić osobno do zabudowań i osobno do działek niezabudowanych, w konsekwencji czego stwierdził, że inwestycja spełnia wymóg z § 98 ust. 1 pkt 5. Inwestor zaprojektował też położenie zbiorników gazu płynnego względem granicy z niezabudowanymi działkami skarżącego nie naruszając wymogów § 124 rozporządzenia. Należało mieć przy tym na uwadze, że wobec umieszczenia zbiornika gazu płynnego pod ziemią ww. odległość mogła ulec zmniejszeniu o połowę – aktualnie - od granicy działki - do 5 m (§ 124 ust. 1 pkt 2), a w przyszłości, adekwatnie do możliwości inwestycyjnych przewidzianych dla działek skarżącego – do 30 m (§ 124 ust. 1 pkt 4). W tej sytuacji zasadne jest zatem twierdzenie, że zaprojektowane przedsięwzięcie spełnia wymogi prawa, w tym realizuje normy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stacji paliw, co umożliwiło jej zaakceptowanie. W konsekwencji trafnie stwierdzono, że interes prawny skarżącego nie zostanie naruszony w stopniu, który uzasadniałby odmowę udzielenia Spółce pozwolenia na budowę. Nie może mieć bowiem decydującego znaczenia fakt, że sporna inwestycja wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, które należy uznać za następstwo wszystkich procesów inwestycyjnych, a zakres tych ograniczeń nie jest na tyle szeroki, aby stanowić istotne naruszenie praw właściciela działki sąsiedniej. Dla stwierdzenia zaprojektowania inwestycji z poszanowaniem interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, konieczne jest bowiem stwierdzenie, że osoba trzecia będzie mogła skorzystać ze swoich praw do zabudowy jak inwestor, a więc zgodnie z przepisami prawa powszechnego i lokalnego. Nie jest natomiast konieczne zagwarantowanie zrealizowania na działce sąsiedniej przyszłej, hipotetycznej koncepcji właściciela, niemającej prawnie wiążącej formy, a wymagane jest jedynie zapewnienie, że na działce sąsiedniej, mimo ograniczeń związanych z procedowaną zabudową, będą możliwe do zrealizowania warunki dla zabudowy ustalone w planie. Ten warunek został w niniejszej sprawie prawidłowo zweryfikowany. W tym znaczeniu również w art. 144 Kodeksu cywilnego nie przesądza o braku możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji, która oddziałuje na nieruchomość sąsiednią i ogranicza ją w zabudowie, gdyż przepis ten mówi o zakłócaniu korzystania z nieruchomości "ponad przeciętną miarę". I choć pojęcie to nie jest zdefiniowane to odnosi się jest do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, co oznacza m.in. wpływ oddziaływania inwestycji na wykonywanie praw własnościowych do sąsiednich gruntów. Przy czym, co istotne, wpływ ten ma przekraczać przeciętną miarę, co w niniejszej sprawie należy rozumieć jako takie oddziaływanie, które całkowicie uniemożliwi właścicielowi działki sąsiedniej prawo zabudowy, jakie może zrealizować zgodnie z planem. Tymczasem w sprawie prawidłowo ustalono, że wpływ spornej stacji paliw nie będzie charakteryzował się tak rozumianą nadmiernością w stosunku do praw strony skarżącej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł W. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia ww. wyroku i uchylenia zaskarżonej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 144 k.c. poprzez jego błędną wykładnię. W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania A1. Sp. z o.o. i A2 Sp. z o.o., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazuje, iż podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Powyższe unormowanie skierowane jest do podmiotu sporządzającego skargę kasacyjną, a nie do sądu administracyjnego. Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, a więc nie mógł go naruszyć. Zakładając jednak, że w istocie skarżącemu kasacyjnie nie chodziło o postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a., lecz że zarzucając naruszenie przez WSA prawa materialnego – pomimo podania w skardze kasacyjnej, że zarzuca naruszenie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i art. 144 k.c. – nieprawidłowo sformułował ten zarzut, gdyż w rzeczywistości na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucał naruszenie art. 144 k.c., rozważyć należy, czy Sąd I instancji naruszył ten przepis. Przepis art. 144 k.c. stanowi, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten formułuje zakaz immisji. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, uprawnienia właściciela wyprowadzone z art. 144 k.c., same w sobie nie stanowią o interesie prawnym w postępowaniu administracyjnym, a ochrona własności przed immisjami, które zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, może być dochodzona na drodze cywilnej przed sądami powszechnymi (wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r., II OSK 978/21, LEX nr 3502768). Sprawa o zakazanie immisji ma charakter sprawy majątkowej. Podstawę prawną dochodzonego powództwa stanowi art. 144 w zw. z art. 222 § 2 k.c., kreujący roszczenie prawnorzeczowe po stronie właściciela nieruchomości w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiedniej. Jest to typowy instrument ochrony prawa majątkowego w postaci własności nieruchomości przed jego naruszeniami przybierającymi inną postać niż pozbawienie właściciela faktycznego władztwa nad rzeczą, w tym poprzez immisje. Roszczenie to nie zmierza do jakiejkolwiek regulacji stosunków niemajątkowym, lecz do bezpośredniej ingerencji w sposób korzystania z prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, będącej źródłem immisji. Roszczenie to, bez względu na to czy odnosi się do immisji materialnych, czy niematerialnych, ma zawsze charakter majątkowy (postanowienie SN z 16 listopada 2023 r., I CSK 3475/23, LEX nr 3630731). Przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., czyli powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Ograniczenia takiego nie można bowiem upatrywać tylko w następstwie potencjalnych obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z przyszłym użytkowaniem obiektu budowlanego. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 (wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., II OSK 2403/21, LEX nr 3502768). Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 144 k.c. stwierdzić należy, iż przy takim jego sformułowaniu, ograniczającym się do przywołania tylko tego przepisu, nie można rozpatrywać sprawy administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę i to w jej całokształcie. Samo naruszenie art. 144 k.c. stanowi bowiem sprawę cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznać zatem należy za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wnioski o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestników postępowania kosztów postępowania nie podlegały uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestników postępowania.