I GSK 821/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 771/15 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Szczecinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 771/15 oddalił skargę T. L. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 rok. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek T. L. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Złożony dokument był wnioskiem o piątą płatność rolnośrodowiskową w którym do przyznania płatności za realizację pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w pakietach: 2. Rolnictwo ekologiczne, w wariantach 2.3 Trwałe użytki zielone (dla których zakończono okres przestawiania) oraz 2.9 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania), 3. Ekstensywne trwałe użytki zielone, w wariancie 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach oraz 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, w wariancie 6.1 Produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych, zadeklarowane zostały działki rolne o łącznej powierzchni 148,93 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z siedzibą w S. decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przyznał płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż rozstrzygnięcie takie zapadło w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniach [...] września 2014 r. – [...] października 2014 r. w gospodarstwie producenta, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w stopniu uzasadniającym nieuwzględnienie uprawy sadowniczej w płatności za wariant 2.9. oraz pomniejszenie wsparcia za warianty 2.3, 3.1.1 i 6.1. Z kontroli sporządzono raport wraz z dokumentacją fotograficzną. Podczas kontroli stwierdzone zostały następujące nieprawidłowości: – Wariant 2.3 [działka E: powierzchnia deklarowana 0,10 ha, powierzchnia stwierdzona 0,18 ha – stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania (DR53), brak koszenia lub wypasu lub koszenie lub wypas w niewłaściwym terminie (E4), zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej (DR13)]; – Wariant 2.9 [działka A: stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności (DR51), materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (E2), nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów przy dopuszczalnej granicy błędu do 5% wymaganej obsady (E7), działka B: stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności (DR51), materiał szkółkarski nie spełnia określonych wymagań (E2), nieutrzymanie minimalnej obsady drzew i krzewów przy dopuszczalnej granicy błędu 5% wymaganej obsady); – Wariant 3.1.1 [działka E: powierzchnia deklarowana 0,10 ha, powierzchnia stwierdzona 0,18 ha – stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania (DR53), zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej (DR13), niewykoszenie całej powierzchni działki rolnej (L7), działka D: wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (L10)]; – Wariant 6.1 [stwierdzono, że Producent nie prowadził na łąkach lub pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub nie były na nich wypasane zwierzęta]. W dniu [...] kwietnia 2015 r. Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Szczecinie wydał decyzję nr [...], w której utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Organ odwoławczy przytoczył przepisy prawne i wskazał, że ze zgromadzonego materiału wynikało, iż wszystkie stwierdzone podczas kontroli drzewka jabłoniowe były niekwalifikowane, dla działki B drzewka o kwalifikowanym charakterze występowały jedynie w ilości 73 sztuk z 6.994. Organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie starannie wyrysowanych szkiców z pomiaru działek rolnych stanowiących załączniki do raportu czy obszernej dokumentacji fotograficznej kontrolowanych obszarów, w sposób nie budzący wątpliwości można uznać, że wymagana obsada drzewek na ww. działkach rolnych nie została zachowana. Na każdej z działek stwierdzono drzewka suche bądź niekwalifikowane o wysokości poniżej 80 cm i średnicy pnia nieprzekraczającej 8 mm. Ich ilość z obu działek rolnych, stanowiąca łącznie 13.628 z 13.701 stwierdzonych w kontroli stanowi tą część uprawy, która nie została zakwalifikowana do obsady działek obejmującej drzewka wykazujące cechy żywotności, o określonych parametrach. Ponadto Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż na działce A przed kontrolą Producent dokonał uzupełnienia o 3.000 stuk, co potwierdza, że miał świadomość o nieprawidłowościach i ubytkach w prowadzonej plantacji oraz podjął działania w celu usunięcia takiego stanu. Wystąpienie wypadów w obsadzie drzewek, które zdaniem skarżącego nie było przez niego zawinione, nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem organu, płatność może być przyznana jedynie w przypadku przestrzegania przez producenta wymogów, w tym minimalnej obsady drzew, o konkretnych parametrach. W związku z powyższym, okoliczności, na które powoływał się skarżący w postaci uszkodzeń uprawy przez dzikie zwierzęta oraz wystąpienie chorób, z powodu których część drzewek obumarła również nie miały wpływu na wynik sprawy. Ponadto w gospodarstwie w ramach pięcioletniego Programu rolnośrodowiskowego przeprowadzona została kontrola upraw w roku poprzedzającym 2013 r., w której dla obu działek sadowniczych nieprawidłowości były równie wysokie jak w sprawie za 2014 r. Odnosząc się do nieprawidłowości na trwałych użytkach zielonych zadeklarowanych w wariantach 2.3 i 3.1.1 organ odwoławczy nie znalazł podstaw do ich obalenia. Jego zdaniem, ustalenia kontrolerów co do powierzchni gruntów i ich wpływu na spełnienie wymogów Programu i minimalnych norm są prawidłowe i nie budzą wątpliwości. W wyniku złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. L. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone prawidłowo z uwzględnieniem wskazanych powyżej przepisów, a istotne okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż na działkach rolnych rolnika zagospodarowanych uprawą jabłoni i gruszy, przeważająca cześć sadzonek (w przypadku działki A – wszystkie drzewka znajdujące się na jej powierzchni) nie spełnia warunków określonych w § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262), a całe działki rolne - wymogu, o którym mowa w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia, dotyczącego utrzymywania minimalnej obsady drzew. Z materiału dowodowego wynika ponadto, że stwierdzone nieprawidłowości oznaczono symbolami E2 i E7 z zaznaczeniem stwierdzonej obsady na działkach (obejmującej drzewka o określonej wymaganej wysokości i szerokości pnia, wykazujących cechy żywotności, a nie obejmującej drzewek suchych bądź nie spełniających wymagań jakościowych; w przypadku działki A kwalifikowanych drzewek nie stwierdzono w ogóle, gdy na działce B było ich zaledwie 73). Ustalone w wyniku kontroli nieprawidłowości zawarto w zaskarżonej decyzji w formie tabel. Organ podał minimalną obsadę drzew, która powinna znajdować się na każdej z działek. Z akt wynikało, że rolnik nie spełnił wymogu utrzymywania minimalnej obsady jabłoni w ilości 125 sztuk/ha i gruszy w ilości 150 sztuk/ha powierzchni określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Z uwzględnieniem granicy błędu do 5% wymaganej obsady, określonej w załączniku nr 7 do rozporządzenia, w brzmieniu nadanym w rozporządzeniu nowelizującym z dnia 12 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 278) zachowanie minimalnej obsady drzew o określonej jakości w ilości nie mniejszej niż 6.481 szt. (na działce A), 6.867 szt. (na działce B) stanowiłoby podstawę do zachowania prawa do płatności. Z materiału dowodowego, w tym dokumentacji fotograficznej wynikało, że wszystkie stwierdzone w kontroli drzewka jabłoniowe były niekwalifikowane (w tym suche bądź żywe, niespełniające wymogów wysokości i średnicy pnia kwalifikowanego materiału szkółkarskiego), które z oczywistych powodów związanych z ich obumarciem i niekwalifikowanym charakterem nie zostały uwzględnione do obsady drzewek kwalifikowanych. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie rolnika odbyła się zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1237/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316/65 z dnia 2 grudnia 2009 r.). Rolnik nie wniósł zastrzeżeń co do wyników kontroli uprawy sadowniczej, przez co uzasadnione było twierdzenie organu, że rolnik zapoznał się z treścią dokumentu, w tym także ze znaczeniem każdego z zastosowanych kodów nieprawidłowości (również kodów E2 i E7, których zastosowanie w sposób bezpośredni wpłynęło na rozstrzygnięcie Organu I instancji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości). O wyłącznej kwalifikacji drzewek spełniających ww. parametry do obsady drzew, którą rolnik realizujący wariant 2.9 i deklarujący chęć otrzymania płatności rolnośrodowiskowej obowiązany jest utrzymywać przez cały okres trwającego zobowiązania rolnośrodowiskowego traktuje § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia. Z materiału dowodowego wynikało również, że na każdej z kontrolowanych działek stwierdzono drzewka suche bądź niekwalifikowane o wysokości poniżej 80 cm i średnicy pnia nieprzekraczającej 8 mm. Ich ilość z obu działek rolnych, stanowiąca łącznie 13628 z 13701 stwierdzonych w kontroli stanowi tę część uprawy, która nie została zakwalifikowana do obsady działek obejmującej drzewka wykazujące cechy żywotności, o określonych parametrach. Skarżący posiadał Plan działalności rolnośrodowiskowej opracowany dla jego gospodarstwa na lata 2010-2014, stanowiący podstawę dla realizowanego zobowiązania rolnośrodowiskowego i był świadomy konieczności spełnienia ww. wymogu. Sąd wskazał, że wymóg w postaci utrzymywania minimalnej obsady drzew i krzewów oznacza, iż określona minimalna obsada ma być utrzymywana przez cały okres trwającego zobowiązania. Przepisy nie dopuszczają sytuacji, w której należałoby przyznać przedmiotową płatność Skarżącemu mimo ustalonej i potwierdzonej obsady w ilości 125 szt. /ha (względnie z tolerancja 5 % - 119 sztuk)/ hektar powierzchni dla jabłoni i 150 szt./ha (względnie z tolerancja 5 % - 143 sztuk), a która nie została zachowana z jakiegokolwiek powodu, w tym okoliczności, na które Skarżący się powoływał tj. zaistnienie siły wyższej w postaci szkód wyrządzonych w uprawie przez dzikie zwierzęta i choroby. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie WSA w Szczecinie złożył T. L. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Szczecinie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania przed NSA w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a szczególności art. 23 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (dalej: o.p.), poprzez niedokonanie oszacowania podstawy opodatkowania przez organ podatkowy i samodzielne ustalenie przez organ podatkowy podstawy opodatkowania z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2007 r. w trybie art. 23 § 2 o.p. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób arbitralny, bez wyjaśnień, w szczególności poprzez proste powielenie treści przepisu art. 23 § 2 o.p. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5a pkt 6 lit. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a) tej ustawy oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Dyrektywy VI VAT Rady Europy per analogia, poprzez uznanie, iż zbycie przez skarżącą nieruchomości nabytej przez nią poprzedzone wcześniejszym podziałem i uzbrojeniem nieruchomości stanowi pozarolniczą działalność gospodarczą, a nie działalność podobną do działalności gospodarczej stanowiącą sprzedaż mienia osobistego, w szczególności ocena, iż przy sprzedaży mienia osobistego aktywność nakierowana jest nie na osiągnięcie zysku, lecz ekwiwalentu ekonomicznego. 1) § 37 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007 – 2013 2) nieprawidłowe zastosowanie art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. 3) art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej:k.p.a.) 4) art. 107 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. Wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia wymogów określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz w art. 176 tej ustawy. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono zaskarżonemu wyrokowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania. Autor skargi kasacyjnej, profesjonalny pełnomocnik w sprawie, w której przedmiotem jest przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. zarzucił wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powołując art. 23 § 1 o.p., poprzez niedokonanie oszacowania podstawy opodatkowania przez organ podatkowy i samodzielne ustalenie przez organ podatkowy podstawy opodatkowania z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych za 2007 r. w trybie art. 23 § 2 o.p. Zauważyć należy, że Sąd I instancji tych przepisów nie stosował, zatem nie mógł ich naruszyć. Zarzucono także Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób arbitralny, bez wyjaśnień, w szczególności poprzez proste powielenie treści przepisu art. 23 § 2 o.p. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 5a pkt 6 lit. 1 u.p.a. od osób fizycznych, art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. a) tej ustawy oraz art. 10 ust. 1 pkt 3 tej ustawy w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 Dyrektywy VI VAT Rady Europy per analogia, poprzez uznanie, iż zbycie przez skarżącą nieruchomości nabytej przez nią poprzedzone wcześniejszym podziałem i uzbrojeniem nieruchomości stanowi pozarolniczą działalność gospodarczą, a nie działalność podobną do działalności gospodarczej stanowiącą sprzedaż mienia osobistego, w szczególności ocena, iż przy sprzedaży mienia osobistego aktywność nakierowana jest nie na osiągnięcie zysku, lecz ekwiwalentu ekonomicznego - które to przepisy nie miały zastosowania w sprawie. Sąd pierwszej instancji kontrolując legalność zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie mógł naruszyć tych przepisów, ponieważ ich również niestosował nie stosowały ich także organy administracji publicznej. Formułując zarzuty naruszenia, jak można się domyślać prawa materialnego, tj. § 37 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. i nieprawidłowego zastosowania art. 47 rozporządzenia Komisji nr 1974/2006 oraz § 35 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. skierował je przeciwko zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zamiast skierować je wobec wydanego przez Sąd I instancji orzeczenia. Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej zostało sporządzone w sposób chaotyczny, odnosi się do rzekomych wad decyzji bez rzetelnego wskazania przepisów, którym uchybiono i bez ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowana skarga kasacyjna w żaden sposób nie daje możliwości przeprowadzeni kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku, dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.