II GSK 1059/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K., J. K., K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1949/11 w sprawie ze skargi A. K., J. K., K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1949/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. K., J. K. i K. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpatrzeniu wniosku A. K., J. K. i K. K. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 roku, ustalającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...]K. – T. (dawniej nr [...]) przy działce nr [...] w W. w obrębie działki nr [...] w celu prowadzenia robót oraz wykonania ogrodzenia - bez zezwolenia zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji, organ powołując się na art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), wyjaśnił, że pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Wskazał, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, na której zostały zrealizowane obiekty i urządzenia drogowe na podstawie decyzji wydanych przez organy architektoniczno-budowlane, w tym decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Stwierdził także, że w rozpatrywanym przypadku droga krajowa istniała przed jej rozbudową, nastąpiło jedynie poszerzenie drogi już istniejącej, zaliczonej do dróg krajowych o nadanym numerze i określonej klasie technicznej. Wskazał, że wszelkie uregulowania dotyczące pasa drogowego dróg publicznych zawarte są w ustawie o drogach publicznych, w tym przepisy określające zasady prowadzenia robót w pasie drogowym i wymogi co do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na ich prowadzenie. Prawo użytkowania wieczystego nie zwalnia stron od stosowania przepisów ustawy o drogach. Organ podkreślił, iż prowadzenie robót w pasie drogowym odbywało się bez zezwolenia zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, jak stanowi art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w związku z czym należało nałożyć karę pieniężną zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt. 1 powołanej ustawy. Sprawa odszkodowania i wyłączenia z obszaru użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego pas drogowy jest przedmiotem postępowania sądowego, którego prowadzenie, zdaniem organu, nie może prowadzić do uznania, że do chwili jego rozstrzygnięcia strony mogą dowolnie dysponować gruntem wchodzącym w obszar pasa drogowego, który podlega uregulowaniom ustawy o drogach publicznych i w wypadku zajęcia pasa drogowego nie są przewidziane żadne odstępstwa od stosowania jej przepisów. Organ stwierdził również, że zarzuty podniesione w odwołaniu, iż to nie ukarane strony zajęły pas drogowy, są bezpodstawne, albowiem zajęcie pasa drogowego było wynikiem prowadzenia robót na działce A., J. i K. K., roboty prowadzone były na dużym obszarze, a jedynie fragmentem wkroczyły w obszar pasa drogowego. Część zajęcia pasa drogowego nastąpiła w wyniku wykonania ogrodzenia działki przez właściciela. Organ wskazał również, że A., J. i K. K. mieli pełną świadomość jaki teren jest zajęty pod drogę, ponieważ jako strony postępowania brali udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. A. K., J. K. i K. K. zaskarżyli decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi strona zarzuciła między innymi nieważność decyzji na podstawie art.156§1 pkt 1 k.p.a. i art.156§1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie jest organem właściwym w sprawie. Zarzucili również rażące naruszenie art. 233 k.c. w zw. z art. 1 protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995r. Nr 36, poz. 175) w zw. z art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez wyzucie skarżących z prawa użytkowania wieczystego, naruszenie zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe oznaczenie pasa drogowego, a także naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący podnieśli, iż kluczowym dla wyjaśnienia prawidłowości postępowania organu jest zbadanie skutków użytkowania wieczystego skarżących. Skarżący stwierdzili, że w sprawie nie ustalono na podstawie jakiego aktu prawnego działka [...] stała się pasem drogi krajowej, w obrocie prawnym nie ma bowiem żadnego, który przyporządkowywałby działkę [...] do tego pasa. W odpowiedzi na skargę Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. oddalił skargę, uznając, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. WSA wskazał, że przepisy ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń z drogą związanych oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Zarządcą dróg krajowych jest co do zasady Dyrektor Generalny Dróg Krajowych i Autostrad - centralny organ administracji rządowej, podległy ministrowi właściwemu do spraw transportu (por. art. 19 u.d.p.). Do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (art.20 pkt 8 u.d.p.). Sieć dróg krajowych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371). Zgodnie z załącznikiem nr 6 w/w droga K. –T. jest drogą krajową. W myśl art. 2a ust. 1 u.d.p. drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Zasadą jest, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg może być dokonane tylko za zgodą zarządcy drogi, który ma prawo rozważenia (biorąc pod uwagę okoliczności istotne z punktu widzenia ochrony dróg publicznych) możliwości wyrażenia zgody na to zajęcie, a także określenia warunków zajęcia – odpowiednich do okoliczności. Zasadę tę statuuje art. 39 u.d.p., który zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Art. 39 ust. 1 pkt 1-12 zawiera niezamknięty katalog czynności zabronionych. Ustawodawca dopuścił na zasadzie wyjątku możliwość zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg i w przedmiocie takiego zezwolenia zarządca drogi orzeka w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (ust 12) . W świetle przywołanych przepisów zarządcą drogi krajowej nr [...] (d. [...]) K.-T. jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, a więc również jest to organ administracji publicznej uprawniony do działań obejmujących pas drogowy tej drogi krajowej. Nie może zatem zasługiwać na akceptację stanowisko skarżących, domagających się stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa z powodu niewłaściwości Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie, jak również kwestionujące charakter drogi K.-T. w pasie której znajduje się działka będąca w użytkowaniu wieczystym skarżących. Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Na organie orzekającym spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. W takim postępowaniu wystarczy jedynie ustalić, że: a) nastąpiło bezprawne, tzn. bez wymaganej zgody, b) zajęcie, c) pasa drogowego. W ocenie Sądu I instancji, organ ustalając stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, nie naruszył wskazanych przez skarżących przepisów prawa procesowego i w konsekwencji, przepisów prawa materialnego. Poza sporem jest więc, iż skarżący, będący użytkownikami wieczystymi przedmiotowej działki, w dniach 25 maja 2010 r. oraz w dniach od 3 do 21 marca 2010 r., nie posiadali zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w miejscowości W. w km.440+200 - km.440+300 str. prawa w celu prowadzenia robót poprzez wykonanie wykopu w skarpie drogowej oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności poprzez wykonanie ogrodzenia w granicach pasa drogowego działki nr [...]. WSA stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, iż podczas rutynowego objazdu drogi, w dniu 11 lutego 2010 r. stwierdzono, że na granicy pasa drogowego i działki sąsiadującej prowadzone są roboty ziemne. Stwierdzone zajęcie pasa drogowego zostało odnotowane w książce objazdów drogi krajowej. Sporządzono również notatkę służbową z dnia 12 lutego 2010 r., wykonane zostały zdjęcia terenu. Postępowanie administracyjne wobec użytkowników wieczystych sąsiadującego z drogą terenu wszczęto 18 lutego 2010 r. Skarżący byli prawidłowo powiadomieni o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 kpa), jak i o przysługujących im uprawnieniach (art. 10 kpa). W oględzinach w terenie, przeprowadzonych 3 marca 2010 r. uprawniony geodeta w obecności stron postępowania, okazał granicę pasa drogowego. Przeprowadzone pomiary geodezyjne wskazały, że zajęty został pas drogowy na prowadzenie robót w obrębie skarpy drogowej oraz umieszczono część ogrodzenia przyległej działki nr [...] w pasie drogowym. Geodezyjne wskazanie granicy pasa drogowego geodeta przeprowadził opierając się na wirtualnych stacjach referencyjnych (VRS) systemu ASG-EUPOS. Punkty graniczne dostarczone zostały w układzie 1965-strefa 1. Przeliczono je na układ 2000-strefa 7 (południk osiowy 21°) programem Geonet - Unitrans . Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że jeśli któryś z wykonawców robót na autostradzie pozyskuje grunt z terenu w W., jest to jego samodzielne, niezależne od GDDKiA działanie, które musi być uzgodnione z władającym terenem przyległym do drogi. Logicznym jest wniosek organu, iż wykluczonym jest, aby obcy przedsiębiorca wkroczył w teren bez wiedzy skarżących i wykonywał prace ziemne na tak dużym obszarze i przy użyciu ciężkiego sprzętu jak to uwidoczniono w znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji fotograficznej. Bez znaczenia dla samego faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia pozostaje także okoliczność tymczasowości wykonanego ogrodzenia, w sytuacji umieszczenia go w części w pasie drogowym, co zostało potwierdzone geodezyjnie, Z operatu pomiarowego, sporządzonego przez geodetę po oględzinach w terenie wynika, że w dniu 3 marca 2010 r. zajęta powierzchnia pasa drogowego pod ogrodzenie (PI) wynosiła 42 m2, a powierzchnia zajęcia na roboty (P2) 143 m2. Sytuacja w terenie po dniu 3 marca 2010 r. została udokumentowana w książce objazdów drogi. Od 4 marca 2010 r. zapisy potwierdzają kontynuowanie prac w obrębie skarpy drogowej. 8 marca 2010 r. stwierdzono, że "trwają prace przy dosypywaniu ziemi w miejscu wcześniejszego wykonywania wykopów". 22 marca 2010 r. zostało przestawione ogrodzenie. W dniu 25 maja 2010 r. przeprowadzono powtórnie oględziny w terenie z udziałem stron i geodety. Potwierdzony został fakt przesunięcia ogrodzenia poza granicę pasa drogowego. W obrębie skarpy stwierdzono uszkodzenia na powierzchni 86 m2, udokumentowane przez geodetę szkicem pomiarowym wraz z obliczeniem powierzchni zajęcia. W szkicu pomiarowym zostało oznaczone "zajęcie 1" oraz "zajęcie 2". Natomiast odnośnie braku powiadomienia skarżących o pomiarach prowadzonych w dniu 21 maja 2010 r. WSA stwierdził że , były to czynności poprzedzające oględziny w dniu 25 maja 2010 r., o których strony były powiadomione i w wyniku których były informowane przez geodetę o zakresie zajęcia pasa drogowego. Skarżącym okazano także przebieg granicy, mogli żądać dodatkowych wyjaśnień jak też przeprowadzenia dodatkowych pomiarów. Zdaniem Sądu organy zasadnie przyjęły, że zgromadzone w/w dowody są wystarczające do uznania, że dokonano zajęcia pasa drogowego. Również za bezzasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 233 k.c. albowiem przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. WSA stwierdził, że zarzut naruszenia artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który gwarantuje każdemu prawo do poszanowania prawa własności nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepisy te nie mogły zostać w niniejszej sprawie przez organ administracji naruszone, ponieważ odnoszą się do postępowania w sprawach cywilnych i karnych, a w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organu nie dotyczyło kwestii, objętych regulacją prawa karnego, czy prawa cywilnego i nie wywołuje skutków karnoprawnych i cywilnoprawnych, a wydana w sprawie decyzja organu administracyjnego w prawo własności nie ingeruje. Odnosząc się do kwestii położenia działki [...] w pasie drogi krajowej Sąd I instancji powołał się na treść uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I C 142/10, w którym ustalono, iż "działki oddane w użytkowanie wieczyste zostały podzielone w związku z przygotowaniem inwestycji poszerzenia pasa drogowego drogi nr [...] na trasie K. – W. i wyodrębniono z nich między innymi działki objęte żądaniem pozwu, tj. nr [...], [...], [...], [...] i [...] (powstały z działki nr [...]). (..). W następnie obowiązującym planie z dnia 27 kwietnia 1993 r. znajdowały się w terenie komunikacji drogowej, przy czym plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2002 r. Z opinii sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy przez biegłego sądowego wynika, iż zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. z dnia 23 października 2006 r. działki leżą w terenie oznaczonym symbolem KDGP - drogi publiczne - droga główna ruchu przyspieszonego (droga krajowa). Aktualny stan prawny w niniejszej sprawie jest taki, iż właścicielem gruntów składających się z działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] jest strona pozwana Skarb Państwa, a ich użytkownikami wieczystymi powodowie. Jak wynika z informacji przedstawionych przez stronę pozwaną przez szereg lat sporne działki były w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone dla poszerzenia drogi. Obecnie jest to strefa dróg publicznych...". Od wyroku WSA skarżący A. K., J. K. i K. K. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: " a/ naruszenie art. 3 § 1 uppsa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 ppkt c) upssa w zw. z art. 7 kpa poprzez brak należytej kontroli Sądu nad postępowaniem dowodowym przeprowadzonym przez organ a przez to wyciąganiem błędnych wniosków z przeprowadzonych dowodów co w konsekwencji doprowadziło do błędnego założenia, że skarżący faktycznie zajęli pas drogi krajowej. b/ naruszenie art. 3 §1 uppsa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 ppkt c) upssa w zw. z art. 75 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zostało przeprowadzone właściwe postępowanie dowodowe w którym udowodniono skarżącym, iż to oni zajęli pas drogowy a ich wnioski dowodowe w okolicznościach sprawy nie znajdowały usprawiedliwienia i słusznie zostały pominięte, c/ naruszenie art. 3 § 1 uppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą działki nr [...], położonej w W. w myśl art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych a więc organem uprawnionym do wydania decyzji, d/ naruszenie art. 3 §1 uppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zastosowanie podstawy prawnej z ustawy wyłącza możliwość rażącego naruszenia prawa a także poprzez utrzymanie decyzji rażąco sprzecznej z prawem, e/ naruszenie art. 141 § 4 uppsa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku na czym konkretnie polegało zajecie pasa drogowego. f/ naruszenie art. 3 § 1 uppsa w zw. z art. 145 §1 pkt 1 ppkt c) upssa w zw. z art. 6 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż organ nie jest zobowiązany w przypadku wydawania decyzji prawidłowo ustalać znaczenia normy w oparciu o jaką wydaje się decyzję, niewadliwie dokonać subsumpcji oraz niewadliwe ustalić następstwa prawne decyzji a podstawa materialno prawna rozstrzygnięć może być pozbawiona badania tychże przesłanek i stanowić sama w sobie podstawę do wydania decyzji, co spowodowało w konsekwencji błędne przyporządkowanie działki nr [...] do pasa drogi krajowej a także oddalenie skargi mimo, iż organ poniechał wykazania, iż działka nr [...] leży w pasie drogi krajowej. g/ naruszenie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 19, poz. 115) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż norma wynikająca z tegoż przepisu dotyczy również użytkowników wieczystych działki, jak również poprzez niedopuszczalne przyjęcie, że nastąpiło zajęcie pasa drogi krajowej i to przez samych skarżących bez względu na okoliczności sprawy, h/ naruszenie art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 19, poz. 115) poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż działka nr [...] położona w W. jest zaliczona do pasa drogi krajowej. j/ naruszenie art. 233 kodeksu cywilnego poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący nie mogą wykonywać swoich praw wynikających normy tegoż przepisu w stosunku do działki nr [...] położonej w W., jak również poprzez przyjęcie, iż norma ta nie ma znaczenia w sprawie. k/ rażące naruszenie art. art. 1 protokołu Nr 1 i Nr 4 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995r. Nr 36, poz. 175) poprzez przyjęcie, iż konwencja odnosi się wyłącznie do postępowania w sprawach cywilnych i karnych a nie administracyjnych a przez to nie ma zastosowania w sprawie. l/ rażące naruszenie art. 21 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż działania organu nie naruszyły zasady ochrony własności albowiem wymierzenie kary w odniesieniu do zajęcia działki nr [...], przewidzianej przez ustawę, jest ingerencją dopuszczalną mimo, że skarżący są użytkownikami wieczystymi tejże działki." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz.U. z 2012r. poz.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). W rozpoznanej sprawie skarżący skonstruowali zarzuty nie wskazując, które z nich są zarzutami naruszenia prawa procesowego, które zarzutami naruszenia prawa materialnego, ze sformułowania poszczególnych zarzutów wynika jednak, którego naruszenia prawa dotyczą, co umożliwia ich ocenę. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty można zasadniczo podzielić na te, za pomocą których skarżący kasacyjnie zmierzają do wykazania, że organ orzekający w sprawie, w sposób nieuprawniony przyjął, a Wojewódzki Sąd Administracyjny stan taki zaakceptował, że działka nr [...] jest zaliczona do pasa drogi krajowej (punkty f, h, i skargi kasacyjnej), zarzuty zmierzające do wykazania, że nałożenie kary za zajęcie pasa drogowego jest nieuprawnioną ingerencją w przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] (punkty g,j,k,l skargi kasacyjnej) oraz zarzuty dotyczące błędnego przeprowadzenia przez organ orzekający postępowania dowodowego co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zdaniem strony przyjęcia, że skarżący zajęli pas drogowy (punkty a, b). Sformułowano również zarzuty zmierzające do wykazania, że decyzje zostały wydane w warunkach uzasadniających stwierdzenie ich nieważności, w szczególności podważając kompetencję GDDKiA do wydania decyzji (punkty c i d ). W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących kwestii podstawowej w sprawie, tj. ustaleń dotyczących tego czy działka nr [...] jest położona w pasie drogowym oraz jaka jest podstawa zaliczenia jej do pasa drogowego. Precyzując zarzuty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący podnieśli, że organ na żadnym etapie postępowania nie wykazał, że działka nr [...] jest pasem drogi krajowej, a Sąd I instancji zignorował zarzuty skarżących przytaczane przez nich dla wykazania, że tak nie jest. Powyższe zarzuty są nieuzasadnione. Już na drugiej stronie zaskarżonej decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że działka nr [...] stanowi własność Skarbu państwa, na której zostały zrealizowane obiekty i urządzenia drogowe na podstawie decyzji wydanych przez organy architektoniczno- budowlane, w tym decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i decyzję Wojewody M. nr [...] z dnia 3 października 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Należy wyjaśnić, że ww. decyzja Burmistrz Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] to decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą "przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] K. – W. na drogę dwujezdniową na odcinku 432+510-434+040,70" w ramach programu ISPA. Decyzja ta uzyskała walor decyzji ostatecznej dnia 7 czerwca 2002 r. Działki nr [...], [...] , [...] i [...] w obrębie 3 – W. częściowo zostały objęte ww. lokalizacją i przeznaczone na pas drogowy. W związku z faktem, że pod pasy drogowe przeznaczono część działek nastąpiła konieczność geodezyjnego wydzielenia działek podlegających przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Działka [...] powstała z podziału geodezyjnego działki nr [...]. Lokalizacja drogi na określonych działkach, w tym na działce [...], została ustalona ww. decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w W. i na tej podstawie działka [...] leży w pasie drogi krajowej. Dodatkowo należy wyjaśnić, że Wojewoda M. dnia [...].10.2003 r. wydał decyzję nr [...] z o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "Przebudowa jednojezdniowego odcinka drogi krajowej nr [...] K. – W. na drogę dwujezdniową km. 432+510- 434+0,40,70 w ramach programu ISPA na działkach o numerach ewidencyjnych (..) miasto W. (...) [...] (...)", a w treści decyzji stwierdzono, że wniosek o pozwolenie na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w W. z dnia [...] lutego 2002 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Następnie na podstawie decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarb Państwa nabył z dniem 7 czerwca 2002 r. prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Gminy W., przeznaczonej pod budowę pasów drogowych drogi krajowej nr [...], w tym działki nr [...] . Decyzja z [...] grudnia 2003 r. jest decyzją ostateczną. Należy wyjaśnić, że w stosunku do ww. decyzji Wojewody M. z [...] grudnia 2003 r. prowadzone było postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie to zakończyła decyzja z dnia [...] maja 2011 r., którą Minister Infrastruktury uchylił decyzję własną z dnia [...] czerwca 2010 r. i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2003 r. z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych, który to skutek polegał na oddaniu do użytku inwestycji drogowej. Decyzja z [...] grudnia 2003 r. została omówiona w decyzji wydanej przez GDDKiA w I instancji, gdzie odniesiono się do niej jako stanowiącej podstawę nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, w tym działki nr [...] przeznaczonej pod budowę pasów drogowych drogi krajowej nr [...]. Sąd I instancji w części historycznej uzasadnienia przywołał ww. decyzje burmistrza Miasta i Gminy W. z dnia [...] lutego 2002 r. oraz Wojewody M. z dnia [...] października 2003 r. , nie kwestionując powyższych ustaleń dokonanych przez Głównego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn.akt I C 142/10, w który Sąd ten stwierdził miedzy innymi, że ". Z opinii sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy przez biegłego sądowego wynika, iż zgodnie z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. z dnia [...] października 2006 r. działki leżą w terenie oznaczonym symbolem KDGP - drogi publiczne - droga główna ruchu przyspieszonego (droga krajowa)." Nieuzasadniony jest więc sformułowany w punkcie "f" skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, co w ocenie kasatora, spowodowało błędne przyporządkowanie działki nr [...] do pasa drogi krajowej a także oddalenie skargi mimo, iż organ poniechał wykazania, iż działka nr [...] leży w pasie drogi krajowej Nieuzasadniony jest zarzut sformułowany w punkcie "i" skargi kasacyjnej, bowiem, wbrew twierdzeniu skarżących, Sąd I instancji nie wskazywał na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach: dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) jako na podstawę zaliczenia działki nr [...] do pasa drogi krajowej. WSA przywołał to rozporządzenie wskazując, że zgodnie z jego załącznikiem nr 6 droga K. –T. jest drogą krajową. Nieuzasadniony jest również zarzut (h) naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. nr 19, poz. 115) "poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż działka nr [...] położona w W. jest zaliczona do pasa drogi krajowej." Sąd I instancji nie wywodził z tych przepisów zaliczenia działki nr [...] do pasa drogi krajowej. Wskazane w ramach zarzutu przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią , że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych; że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie, a jedną z nich są drogi krajowe oraz, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Odnosząc się do drugiej grupy zarzutów, stwierdzić należy, że skarżący zdają się wywodzić z przysługującego im prawa użytkowania wieczystego uprawnienie do nieograniczonego korzystania z nieruchomości, podczas gdy uprawnienie to doznaje określonych w art.233 k.c. ograniczeń. Przepis art.233 k.c. stanowi, że w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Jedną z ustaw ograniczających korzystanie z gruntu przez użytkowania wieczystego jest ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zezwalająca na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący. Tak więc skarżący, pomimo przysługującego im prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] znajdującej się w pasie drogowym, które to prawo nie było na żadnym etapie postępowania kwestionowane, nie mogą korzystać z niej w sposób dowolny, w szczególności nie mogą zajmować pasa drogowego bez odpowiedniego zezwolenia. Musi być to zezwolenie wydane przez zarządcę i mieć formę decyzji administracyjnej. Ewentualne ustne uzgodnienia z pracownikami zarządcy drogi, na co powołują się skarżący, nie znoszą bezprawności zajęcia pasa drogowego bez odpowiedniego zezwolenia. Co do podniesionego w punkcie (j) zarzutu naruszenia art.233 kodeksu cywilnego, to wbrew twierdzeniu skarżących, art.233 k.c. nie jest normą wyjściową do określenia czy dana nieruchomość stanowi pas drogi krajowej. Należy podkreślić, że przedmiotem oceny w tej sprawie jest postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za naruszenie pasa drogowego, a nie w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostają więc kwestie związane z wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego i przyznaniem skarżącym odszkodowania. Dlatego za nieuprawnione należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia art.21 Konstytucji RP, który stanowi, że : "1. Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. 2. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem." Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia art. 1 protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który gwarantuje każdemu prawo do poszanowania prawa własności, ponieważ w niniejszej sprawie decyzja organu administracyjnego w prawo własności nie ingeruje. Wobec stwierdzenia w skardze kasacyjnej, że zaskarżony wyrok stoi w jawnej sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1635/07, w sprawie ze skargi kasacyjnej A. K., J. K. i K. K., którym to wyrokiem NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w W. uchylającego decyzję Ministra Budownictwa z [...] marca 2007 r i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2006 r, którymi to decyzja stwierdzono nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w W., w tym działki nr [...] i ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy W., wobec stwierdzenia, że użytkownicy wieczyści A.K.,J.K. i K.K. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości Gminy W., bowiem zdaniem Sądu I instancji " przejście prawa własności z Gminy W. na Skarb Państwa spowodowało, że, mimo, że skarżący są użytkownikami wieczystymi, to są pozbawieni swoich praw albowiem bez zezwolenia wynikającego z ustawy o drogach publicznych nie mogą poczynić nic a co zrównuje ich sytuację z sytuacją każdego użytkownika drogi" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma zapisu, z którego można by wysnuć wniosek o ograniczeniu praw skarżących w związku ze zmianą właściciela nieruchomości, na której znajduje się droga. . WSA prawidłowo stwierdził, że w niniejszej sprawie decyzja administracyjna w prawo własności nie ingeruje, a przedmiotem postępowania jest nałożenie kary administracyjnej za naruszenie normy prawa materialnego administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 40 ust.1 w zw. z art.40 ust.4 w zw. z art.40 ust.12 w zw. z art.39 ust.1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną subsumcję. Sąd I instancji nie naruszył wskazanych norm prawa materialnego, prawidłowo akceptując rozstrzygnięcie organu nakładającego karę za naruszenie pasa drogowego bez zezwolenia na użytkowników wieczystych nieruchomości, której część stanowi pas drogowy. Przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych, zakazujące zajmowania pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, są przepisami skierowanymi do wszystkich podmiotów bez względu na tytuł prawny do nieruchomości położonej w pasie drogowym. Należy przypomnieć, że w przywołanym przez skarżących w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 24 listopada 2008 r. sygn.akt I OSK 1635/07, NSA stwierdził, że "... przejście prawa własności z jednostki samorządu terytorialnego na Skarb Państwa pozostawało bez wpływu na treść umowy wieczystego użytkowania. Przeznaczenie nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym, na pasy drogowe powodowało tylko to, że umowa mogła zostać rozwiązana za odszkodowaniem. Na prawa użytkownika wieczystego wpływało przeznaczenie nieruchomości na pasy drogowe, zatem niemożność trwania prawa wieczystego użytkowania została już przesądzona w postępowaniu lokalizacyjnym, natomiast przejście prawa własności nieruchomości, jako skutek ustalenia lokalizacji drogi, sytuacji prawnej użytkownika wieczystego nie zmieniło." Niewątpliwie już w trakcie tamtego postępowania stronie znana była lokalizacja drogi oraz podstawy prawne lokalizacji. Przechodząc do oceny trzeciej grupy zarzutów, tj. zarzutów związanych z zaakceptowaniem przez Sąd I instancji błędnego, w ocenie skarżących, przeprowadzenia przez organ orzekający postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, że skarżący zajęli pas drogowy (punkty a, b skargi kasacyjnej), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że również te zarzuty są nieuzasadnione. WSA dokonał oceny przeprowadzonego przez organ administracji postępowania dowodowego, odnosząc się do przeprowadzonych dowodów i sposobu ich udokumentowania stwierdził, że są one prawidłowe, za logiczne uznał wnioski wyciągnięte przez organ z dokonanych ustaleń. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia art.3§1 i 145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i 75 k.p.a. skarżący upatrują w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji przyjęcia przez organ, że to skarżący zajęli pas drogowy, w sytuacji, gdy skarżący wskazali, że na terenie objętym oględzinami grunt jest pozyskiwany przez jednego z wykonawców autostrady A-4, a także na odmowie wezwania do udziału w sprawie wykonawców robót na autostradzie A4 i nie przesłuchaniu tych podmiotów w charakterze świadków. Naczelny Sąd Administracyjny, w stanie faktycznym rozpoznanej sprawy, podziela ustalenia oraz stanowisko organu orzekającego zaakceptowane przez WSA, zgodnie z którym jest wykluczone aby obcy przedsiębiorca wkroczył na teren bez wiedzy skarżących i wykonywał prace ziemne na tak dużym obszarze i przy użyciu ciężkiego sprzętu, jak to uwidoczniono w dokumentacji fotograficznej. Prawidłowo również Generalny Dyrektor DKiA orzekając w I instancji stwierdził, że za stan terenu i sposób wykonywania na nim robót odpowiada użytkownik wieczysty i nie ma żadnego uzasadnienia wzywania do udziału w postępowaniu osób trzecich. W tej sytuacji brak było podstaw do uznania, że WSA wadliwie zaakceptował stanowisko organu, w przedmiocie odmowy przesłuchania wykonawców robót na autostradzie A4. Co do zarzutu naruszenia art. 75 k.p.a. należy zauważyć, że zawiera on dwie jednostki redakcyjne, a skarżący nie wskazali, dyspozycja której z nich została naruszona, co uniemożliwia NSA odniesienie się do tego zarzutu. Należy przypomnieć, że art.3 §1 p.p.s.a. jest jednym z przepisów wyznaczających zakres postępowania sądowoadministracyjnego. W myśl powołanego przepisu, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie art. 3§1 p.p.s.a. mogłoby zatem polegać na wykroczeniu poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie, bądź na odmowie merytorycznego rozpoznania sprawy należącej do właściwości tego sądu. Sąd nie może mu uchybić dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji i w sposób prawidłowy wywiązał się z obowiązku oceny przeprowadzonego przez organ postępowania, również w zakresie uprawnienia Generalnego Dyrektora DKiA do wydania decyzji, w efekcie czego zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się obrazy wskazanych w skardze przepisów prawa. Dlatego za nieuzasadnione należało uznać zarzuty sformułowane w punktach c i d skargi kasacyjnej. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art.141§4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku na czym konkretnie polegało zajęcie pasa drogowego. WSA w uzasadnieniu wyroku dokonał opisu zajęcia pasa drogowego, wskazując między innymi, że doszło do prowadzenia robót poprzez wykonanie wykopu w skarpie drogowej oraz zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności poprzez wykonanie ogrodzenia w granicach pasa drogowego działki nr [...]. Określone zostało również miejsce zajęcia pasa drogowego, jego rozmiar oraz daty. Nieuzasadniony jest również wyrażony w skardze kasacyjnej zarzut braku wyjaśnienia, czy skarżący zostali ukarani za zajęcie pasa drogowego, czy za następstwa działań podjętych na sąsiedniej działce, które wpłynęły na ukształtowanie pasa drogowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kara została nałożona za zajęcie pasa drogowego. Poza zakresem rozpoznawanej sprawy administracyjnej pozostają kwestie związane z podstawami wpisów prawa własności na rzecz Skarbu Państwa dokonywanymi w księgach wieczystych w przypadku drogi krajowej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. .