II OSK 2897/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/13 odrzucającego skargę J. F. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/168/12 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów postanawia 1. oddalić skargę kasacyjną 2. oddalić wniosek Gminy Zabierzów o zasądzenie kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 9 września 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1119/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odrzucił skargę J. F. na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. nr XXIII/168/12 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej a skarżący dopełnił w niniejszej sprawie wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. poz. 142, Nr 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g. Następnie Sąd I instancji wskazał, że oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z tą uchwałą do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Sąd podał, że z art. 53 § 1 p.p.s.a. wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnosi się zaś do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z powyższym stanowiskiem należy uznać, iż skarga w niniejszej sprawie została złożona z uchybieniem terminu. Sąd wskazał, że przedmiotową skargę należało wnieść w terminie sześćdziesięciu dni, liczonym od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tj. od 22 kwietnia 2013 r., bowiem organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. Zatem skarga mogła być skutecznie złożona do dnia 21 czerwca 2013 r. Tymczasem skarżący złożył skargę do sądu za pośrednictwem organu administracyjnego dopiero w dniu 17 lipca 2013 r. tj. z uchybieniem terminu do jej złożenia. Sąd I instancji wskazał też, że przytoczona uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 ma charakter ogólnie wiążący z mocy art. 269 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł, działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika J. F. zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, iż skarżący nie dochował terminu do złożenia skargi na uchwałę Rady Gminy Zabierzów Nr XXIII/168/12 z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów, - art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a poprzez zastosowanie tych przepisów i na ich podstawie uznaniu skargi za wniesioną z uchybieniem terminu mimo wyraźnych wskazań zawartych w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, - art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. poprzez uznanie uchwały Rady Gminy Zabierzów Nr XXIII/168/12 z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów za "inne niż określone w pkt 1-3 [art. 3 § 2 p.p.s.a] akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" i zastosowanie procedury właściwej dla tego typu aktów i czynności, - art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez zastosowanie przepisów proceduralnych związanych literalnie i bezpośrednio z wyraźnie wyłączonymi przepisami art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a, - art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezastosowanie procedury odpowiedniej dla aktów prawa miejscowego, - art. 141 § 4 i 269 § 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie czy Sąd I instancji zgadza się z przytaczaną uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 przy jednoczesnym wstrzymaniu się od przedstawienia zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Zabierzów wskazał, ze rozstrzygnięcie Sądu odpowiada utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która została ujednolicona w związku z uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Organ wskazał, że w tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jest całkowicie bezzasadna i wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Ta jednakże w niniejszej sprawie nie miała miejsca. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, przyjętym przez Sąd w zaskarżonym postanowieniu, przytoczone w skardze podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie sprowadzają się przede wszystkim do oceny, czy skarżący w niniejszej sprawie złożył skargę w ustawowym terminie czy też po jego upływie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że strona może wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. poz. 142, Nr 1591 z późn. zm.), dalej ,,u.s.g." po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w terminie wskazanym w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Kwestia ta została rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. II OPS 2/07 (opubl. w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 60). Naczelny Sad Administracyjny rozpatrujący niniejszą sprawę stanowisko zawarte w tej uchwale całkowicie podziela. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a stanowi, że w przypadkach o którym mowa w treści art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia. Zatem z przepisu tego wynika, że strona może wnieść skutecznie skargę w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji kiedy udzielono na nie odpowiedzi. Natomiast w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi wynosi sześćdziesiąt dni liczony od dnia wniesienia tego wezwania. W doktrynie dominuje pogląd a w orzecznictwie jest przyjmowany jednolicie, że jeżeli w okresie biegu tego sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu termin ten (sześćdziesięciodniowy) ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06 i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09). W ślad za Sądem I instancji wskazać również należy, że do wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalił, że pismo skarżącego o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 22 kwietnia 2013 r. (data nadania przesyłki poleconej), czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Zatem, zgodnie z dyspozycją przytoczonego wyżej przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a, od tej daty rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do skutecznego złożenia skargi. Termin ten upłynął z dniem 21 czerwca 2013 r. i do tego czasu skarga nie została złożona, a w trakcie jego biegu organ nie zajął stanowiska w sprawie wezwania. W tej sytuacji, skoro organ nie odpowiedział na wezwanie a w związku z czym, skoro odpowiedź na wezwanie nie została skarżącemu doręczona w trakcie biegu sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi, to termin ten nie został przerwany, a tym samym nie rozpoczął biegu termin trzydziestodniowy. W świetle powyższego rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż skarga nadana przesyłką pocztową za pośrednictwem organu w dniu 17 lipca 2013 r. była spóźniona. W zaistniałym stanie rzeczy za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a., art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., art. 102a u.s.g. w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. Wbrew podniesionym przez skarżącego zarzutom Sąd pierwszej instancji uznał przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego zastosował właściwą procedurę dla tego typu aktu i w efekcie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia skargi, zasadnie ją odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zagadnienie prawne rozstrzygane w niniejszej sprawie jest tożsame z zagadnieniem opisanym w uchwale NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. Z uzasadnienia Sądu I instancji, tj. k. 3 i 4 wynika zaś, iż jego argumentacja i wnioski z niej wynikłe pozostają w zgodzie ze stanowiskiem zawartym w w/w uchwale. Sąd Wojewódzki przywołał tę uchwałę i podzielił zawarte w niej stanowisko. A skoro tak to nie był zobowiązany przedstawić zagadnienia prawnego powstałego w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu, zatem nie można zarzucić temu Sądowi naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. Z powyższych wywodów wynika, że również NSA rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela stanowisko zawarte w uchwale II OPS 2/07. Zatem brak było przesłanek do przedstawienia przez NSA powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi powiększonemu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz Gminy Zabierzów nie orzeczono z uwagi na brak przesłanek z art. 203 i 204 w zw. z art. 200 p.p.s.a.