II GSK 1246/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 84/12 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r., po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, oddalił skargę. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] października 2011r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art.83 ust.1 pkt.3, art.28 ust.1 i art.32 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 205 z 2009r. poz. 1585 z późn. zm.), odmówił [...] umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2001 r. do lipca 2011 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym z tytułu składek za wymieniony okres w kwocie [...] zł, odsetek liczonych na dzień [...] sierpnia 2011 r. w kwocie [...] zł oraz kosztów upomnienia w kwocie [...] zł. [...] złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, iż nie miała obowiązku uiszczenia składek na ubezpieczenie zdrowotne gdyż jej miesięczne dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej nie przekroczyły 50% kwoty najniższej emerytury i świadczenie emerytalne nie przekraczało kwoty minimalnego wynagrodzenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art.138 § 1 pkt.1 kpa w związku z art.83 ust.4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, iż organ uwzględnił sytuację materialną [...] lecz uznał, iż nie zachodzą przyczyny uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. W ocenie organu niezasadny jest zarzut, iż [...] spełnia warunki uprawniające ją do niepłacenia składek ponieważ wysokość uzyskiwanych przychodów z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej za poprzednie lata przekracza 50% najniższej emerytury. W ocenie organu brak jest podstaw do umorzenia [...] należności z tytułu składek. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż umorzenie składek na ubezpieczenie zdrowotne opiera się na tzw. uznaniu administracyjnym na co wskazuje użyte sformułowanie "Zakład może umorzyć". Oznacza to, iż nawet w przypadku gdy spełnione zostaną przesłanki, o których mowa w § 3 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. nie zobowiązuje to ZUS-u do umorzenia należności z tytułu składek. Decyzja w tym zakresie jest pozostawiona uznaniu Zakładu. Organ rentowy może zatem odmówić umorzenia składek mimo, iż np. opłacenie należności z tego tytułu pozbawiłoby zobowiązanego niezbędnych potrzeb życiowych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracyjny w sposób dostateczny wyjaśnił sytuację majątkową i rodzinną skarżącej i zasadnie przyjął, dając temu wyraz w zaskarżonej decyzji, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. Sąd wskazał, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż [...] posiada zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 2001 r. do lipca 2011r. w kwocie [...] zł (łącznie z odsetkami i kosztami upomnienia), wraz z mężem jest właścicielem nieruchomości (353 m2), pobiera świadczenie emerytalne w wysokości [...] zł brutto zaś jej mąż otrzymuje [...] zł emerytury brutto a udokumentowane koszty utrzymania domu wynoszą [...] zł (oprócz [...] zł wydatków na gaz, które nie zostały udokumentowane). Nadto [...] wraz z mężem chorują na serce i zwyrodnienia stawów zaś miesięczne wydatki na lekarstwa to kwota około [...] zł. Wraz z mężem są oni właścicielami samochodu marki Daewoo Lanos (rok produkcji 1998 r.) a prowadzona działalność gospodarcza nigdy nie przynosiła dochodu, zaś w 2011 r. powstała strata w wysokości [...] zł miesięcznie. Poza należnościami z tytułu składek skarżąca nie zalega z zapłatą innych płatności. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo bardzo trudnej sytuacji materialnej skarżącej, organ administracyjny miał prawo przyjąć, iż brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek. WSA w Łodzi zaznaczył, iż umorzenie zaległości z tytułu składek ma charakter wyjątkowy a w każdej tego typu sprawie należy brać pod uwagę zarówno interes wnioskodawcy jak i interes społeczny. Przedmiotem wniosku o umorzenie są należności publicznoprawne a więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych winien rozpatrywać tego typu sprawy ze szczególną ostrożnością. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące sytuacji materialnej, majątkowej i rodzinnej skarżącej a w uzasadnieniu decyzji przedstawił w sposób prawidłowy i wystarczający przesłanki na podstawie których odmówiono stronie umorzenia zaległych składek. Zdaniem WSA organ trafnie podkreślił, iż obecnie istnieje możliwość egzekwowania zadłużenia ze świadczenia emerytalnego bądź nieruchomości przy ul. [...] zaś sytuacja finansowa [...] może ulec poprawie jeżeli prowadzona przez nią działalność zacznie przynosić dochody a więc w chwili obecnej umorzenie zadłużenia byłoby więc przedwczesne. Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie zasadny był zarzut skarżącej, iż nie była ona zobowiązana do opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z uwagi na treść przepisu art. 82 ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. nr 210 poz.2135 z późn. zm.) Sąd powołując art. 82 ust. 8 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r., uznał, iż nie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do nieopłacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu prowadzenia działalności. Sąd podkreślił, iż skarżąca błędnie zinterpretowała powyższy przepis pomijając fakt, iż w wymienionym przepisie jest mowa o przychodzie z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej a nie o dochodzie z tytułu prowadzenia takiej działalności. W ocenie Sądu, dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 82 ust. 8 pkt. 1 istotna jest bowiem wielkość uzyskanego przychodu a nie to jaki dochód został osiągnięty po uwzględnieniu kosztów uzyskania przychodu. II Skargę kasacyjną złożyła [...], reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła obrazę przepisów postępowania, a w szczególności: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98 po. 1071) poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieskontrolowanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, jak i oceny zgromadzonych dowodów oraz ustaleń poczynionych przez ZUS na ich podstawie, co stanowiło naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.; Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: a) niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych i przyjęcie, iż w przypadku Skarżącej organ nie przekroczył granic swobodnego uznania, nie znajdując uzasadnienia do umorzenia składek i w konsekwencji odmawiając umorzenia należności; b) niezastosowanie § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U nr 141, poz 1365) dających możliwość umorzenia należności z tytułu składek za ubezpieczonych będących płatnikami składek, pomimo braku ich nieściągalności, podczas gdy Skarżąca wykazała, że ze względu na stan zdrowia, zaawansowany wiek, sytuację rodzinną oraz niskie przychody nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla Skarżącej oraz jej rodziny; c) błędną wykładnię § 3 ust 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, przez zaakceptowanie stanowiska ZUS, według którego przesłanką negatywną w przedmiocie umorzenia składek jest możliwość poprawy sytuacji finansowej Skarżącej jeśli prowadzona przez nią działalność zacznie przynosić dochody. Kasator uzasadniając zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zaznaczył, iż ZUS nie dokonał, wbrew twierdzeniom WSA w Łodzi, wyczerpującej analizy zebranego materiału dowodowego oraz nie odpowiedział na pytanie, czy spłata zaległości wobec ZUS w sytuacji dochodowej w rodzinie, biorąc w szczególności pod uwagę wiek skarżącej i wysokość zaległości, nie doprowadzi do zagrożenia egzystencji skarżącej i jej rodzinie. Organ administracyjny w piśmie procesowym z dnia 25 lipca 2013 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie złożonej skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, przesłanki której określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Zasadność wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku mogła być zatem rozważana jedynie w kontekście postawionych Sądowi pierwszej instancji zarzutów. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że przedmiotem oceny mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Art. 174 p.p.s.a. wskazuje możliwy zakres podstaw zaskarżenia skargą kasacyjną orzeczeń wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z nim skargę kasacyjną można oprzeć na: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania zmierzają do wykazania, iż sprawa została wadliwie rozpoznana ponieważ Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo iż organ administracyjny nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, na skutek czego wadliwie ustalił stan faktyczny oraz, że organ administracyjny wydając decyzję przekroczył granice swobodnego uznania. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, uznaje, iż wbrew twierdzeniom Skarżącej materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, ocena dowodów, a także wyprowadzone z tych dowodów wnioski stanowiły wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił legalność zaskarżonej decyzji, dokonując pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd odniósł się do zarzutów podnoszonych w skardze, przedstawił analizę materiału dowodowego, z której wynika, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie oceny dowodów, która nie jest dowolna i odpowiada wymaganiom określonym w art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie podzielił stanowisko organu rentowego, iż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 do 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Według § 3 ust. 1 powołanego w sprawie rozporządzenia MGPiPS Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Nie ulega wątpliwości, że umorzenie należności z tytułu składek, z uwagi na użyte w art. 28 ustawy sformułowanie "należności (...) mogą być umarzane" oznacza, że decyzji w tym przedmiocie przypisuje się charakter decyzji uznaniowej. Wskazane uznanie administracyjne oznacza jednak, że organ może - ale nie musi - uwzględnić wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. Norma zawarta w § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku gdy zobowiązany wskaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Decyzja ZUS o umorzeniu należności z tytułu składek jest decyzją uznaniową. Ograniczeniami swobody uznania administracyjnego są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s. i w § 3 rozporządzenia. W sytuacji, gdy strona wykaże, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia, aby uniknąć dowolności decyzji, organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowość tego działania podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy w sposób wystarczający został zgromadzony materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy ten materiał został prawidłowo oceniony. W związku z powyższym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował stan faktyczny ustalony przez organ w zaskarżonej decyzji, wnikliwie zbadał czy organ dokonał prawidłowej analizy przesłanek będących ograniczeniem swobody uznania administracyjnego sformułowanym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych i w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego oraz prawidłowo uznał, iż organ kierował się zindywidualizowanymi przesłankami dotyczącymi sytuacji materialno-rodzinnej skarżącej, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Wobec analizy sytuacji finansowej oraz zdrowotnej skarżącej, opierając się na materiale źródłowym oraz oświadczeniach skarżącego należy przyjąć, że właściwie ustalono i oceniono stan faktyczny, a organ słusznie uznał, że opłacanie należności w trybie toczącego się postępowania egzekucyjnego, nie pozbawi skarżącej możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że każda zmiana okoliczności faktycznych, w szczególności sytuacji majątkowej osoby zobowiązanej, może być zawsze podstawą do ponownego wystąpienia z ponownym wnioskiem o umorzenie zaległości (ew. z wnioskiem o rozłożenie należności na raty w myśl art. 29 u.s.u.s.), bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej. Mając powyższe na uwadze - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie - Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.