I OSK 1097/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 41/20, w sprawie ze skarg Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-377/16, w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości, postanawia:, zawiesić postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym do czasu rozpoznania przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku Prokuratora Generalnego w sprawie o sygnaturze I OPS 2/23. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 41/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalił skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie i PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej: Komisja) z 15 listopada 2019 r. nr KKU-377/16 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły obie Spółki, zaskarżając wyrok w całości. Skarżąca Spółka - Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie (dalej: PKP) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów: I. prawa materialnego, poprzez: 1. błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisu art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej: "ustawa komunalizacyjna"): a) w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159, dalej: "u.g.g.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji o komunalizacji, wydanej mimo braku przesłanek komunalizacji; b) polegające na błędnym przyjęciu, że komunalizacja nie następuje w sytuacji gdy przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny do nieruchomości w postaci decyzji administracyjnej, co oznacza że brak dokumentu o zarządzie skutkuje komunalizacją mienia; c) polegające na błędnym przyjęciu, że podlega komunalizacji mienie przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnonarodowym, o znaczeniu ponadwojewódzkim, podległego organom administracji centralnej; 2. błędne zastosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa "należy do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; 3. błędne zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na niezastosowaniu i błędnym przyjęciu, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie "należała do" Polskich Kolei Państwowych przedsiębiorstwa państwowego; 4. błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu art. 34 i art. 34a dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000, Nr 84, poz. 948, dalej: "ustawa o komercjalizacji"). Przepisy te zawierają bezwzględną przesłankę wyłączającą komunalizację z mocy prawa i pomimo iż znajdują się poza ogólnym aktem prawnym określającym przesłanki komunalizacji, to stanowią niezbędny element normy prawnej, której treść Sąd powinien zrekonstruować i zastosować; 5. błędne zastosowanie art. 16 ust. 2 z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm., dalej: ustawa o PKP), polegającym na jego niezastosowaniu i uznaniu, że jedynie konkretny dokument stwierdzający przyznanie zarządu jest podstawą do uznania, że przedmiotowy grunt był w zarządzie PKP, podczas gdy przepis ten stanowi generalną normę, będącą podstawą przekazania gruntów PKP, bez tytułu prawnego do konkretnego gruntu: "mienie PKP stanowią środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 9 grudnia 1989 r.)"; II. przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowym jest niepoczynienie przez organy administracyjne jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, iż skomunalizowana nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto na odmowie mocy dowodowej decyzji o ustanowieniu lub obliczeniu opłat za zarząd, mimo iż decyzja taka stanowi logiczną konsekwencję istnienia tytułu prawnego w postaci zarządu i jest na równi z dokumentem stwierdzającym nabycie owego zarządu dowodem istnienia zarządu. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami oraz poprzez przyjęcie legalnej teorii dowodowej sprowadzającej się do ustalenia, że jedynie decyzja o ustanowieniu zarządu jest środkiem dowodowym, którym można wykazać, iż nieruchomość należała do przedsiębiorstwa państwowego; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi względnie 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu z jakich powodów podstawowy zarzut skargi - iż nie przeprowadzono żadnego dowodu na okoliczność, iż nieruchomość "należała do" terenowego organu administracji publicznej stopnia podstawowego; 3) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit a lub c p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. art. 23 ust. 1e ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej: "u.g.n."), poprzez brak zapewnienia Wojewodzie reprezentacji Skarbu Państwa w postępowaniu sądowo-administracyjnym przed Sądem I instancji, pomimo że jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest miasto na prawach powiatu - Gmina Miejska K. Wobec powyższego PKP wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. W skardze kasacyjnej Polskich Linii Kolejowych S.A. w Warszawie (dalej: PLK) zarzucono naruszenie : 1.prawa materialnego, tj.: a) art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311), polegające na błędnej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że stanowi on podstawę uchylenia tytułu prawnego do zarządczego władania gruntami rzez PKP w sytuacji gdy: a) żaden przepis ustawy o kolejach nie przewidywał wygaśnięcia zarządu linii kolejowych powstałego na podstawie rozporządzenia z 1926 r.; b) skutki prawne wywołane przez ustawę nie "nikną" na skutek nowelizacji lub uchylenia - co stanowi naruszenie zasady ochrony praw nabytych, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP); b) art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o komunalizacji polegające na błędnej wykładni poprzez błędne przyjęcie że zwrot "mienie należące do ..." winien być rozumiany jako "przynależność mienia państwowego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w sensie prawnym (posiadanie określonego tytułu prawnego ), a nie tylko w sensie faktycznym"; c) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm., dalej: "ustawa z 29 kwietnia 1985 r."), polegające na niewłaściwym zastosowaniu, tj. zastosowaniu przepisu nieznajdującego zastosowania w sprawie, albowiem: a) dotyczył on podstaw prawnych uzyskiwania zarządu do nieruchomości, nie zaś kwestii dokumentowania tego prawa; b) nie będąc przepisem przejściowym, nie miał mocy wstecznej, a co za tym idzie odnosił się do kwestii zarządu powstałego po wejściu w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. (tj. 1 sierpnia 1985 r.); c) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej polegające na jego niezastosowaniu. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozważenie uchylenia w całości decyzji Komisji i Wojewody. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W rozpatrywanej sprawie Skarżąca kasacyjnie PKP podnosi, że dnia 10 października 1986 r. została wydana przez Naczelnika Miasta i Gminy w L. decyzja ustalająca opłatę roczną za teren położony w L., gm. L. i L., użytkowany przez Południową Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w K., obejmującym m. in. Parcele [...], z których powstały działki nr [...]. Skarga kasacyjna podnosi, że decyzja taka - dopóki pozostaje w obrocie - stanowi dowód na istnienie zarządu. Ponadto wskazuje, że decyzje o ustaleniu opłat mają charakter wtórny wobec decyzji o ustanowieniu zarządu w tym znaczeniu, że nie mogły być wydawane bez istnienia prawa zarządu. Zatem brak odnalezienia decyzji o ustanowieniu zarządu w toku postępowania administracyjnego nie może działać na niekorzyść podmiotu legitymującego się decyzją o ustaleniu opłaty za zarząd. Składowi orzekającemu wiadomym jest zaś z urzędu, że Prokurator Generalny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "Czy w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne, za samoistny dowód wykazujący posiadanie w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tj. z 2023 r., poz. 334 ze zm.) powinna być uznana decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, o której mowa w § 4 ust.1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz. 120 ze zm.) w związku z art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.)?". Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił z urzędu zawiesić postępowanie sądowe do czasu udzielenia przez skład Siedmiu Sędziów NSA odpowiedzi na zagadnienie postawione w sprawie sygn. I OPS 2/23.