I OSK 1394/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu Rzeszowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1244/19 w sprawie ze skargi Z.M., S.M., Z.L., A.R., T.R., Ł.R., D.R. i D.R. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr DO.2.6610.5.2016.MP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Uniwersytetu Rzeszowskiego solidarnie na rzecz Z.M., S.M., Z.L., A.R., T.R., Ł.R., D.R. i D.R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1244/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z.M., S.M., Z.L., A.R., T.R., Ł.R., D.R. i D.R. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 kwietnia 2019 r. nr DO.2.6610.5.2016.MP w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2015 r. nr N-I.7581.1.16.2015; 2. zasądził od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżących Z.M., S.M., Z.L., A.R., T.R., Ł.R., D.R. i D.R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2015 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 marca 1980 r. o oddaniu w użytkowanie Wyższej Szkole Pedagogicznej w Rzeszowie nieruchomości położonych w Rzeszowie w rejonie ul. [...] i ul. [...], oznaczonych m.in. jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] [...] – [...]. Zdaniem organu odwoławczego, postanowienie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, skoro wnioskodawcom nie przysługuje do nieruchomości jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy, ani skuteczne roszczenie o jej zwrot, to nie legitymują się oni interesem prawnym, będącym podstawą do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 18 marca 1980 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli Z.M., S.M., Z.L., A.R., T.R., Ł.R., D.R. oraz D.R.. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy obu instancji, powołując się na art. 61a § 1 kpa, dokonały wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przeprowadziły określone dowody (m.in. z pism i decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa) stwierdzając, że w świetle tych przepisów i dowodów nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 marca 1980 r. Zdaniem Sądu organy dokonały zatem analizy i ocen, które mogły być przedmiotem ustaleń dokonywanych w ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego po wszczęciu postępowania. Innymi słowy wydane w niniejszej sprawie postanowienia mają charakter merytoryczny, a nie formalny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Uniwersytet Rzeszowski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek Z.M., S.M., Z.L., J.Z., A.Z., A.R., T.R., Ł.R., D.R. i D.R. z dnia 1 czerwca 2015 r. powinien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a następnie wydaniem stosownej decyzji, co skutkowało uchyleniem postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 kwietnia 2019 r., oraz postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2015 r., podczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osoby niebędące stronami postępowania, a żaden przepis prawa nie daje organowi możliwości orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w formie innej niż postanowienie, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 kwietnia 2019 r., oraz postanowienia Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2015 r., pomimo braku istnienia przesłanek do uwzględnienia skargi Z.M., S.M., Z.L., A.R., Ł.R., D.R. i D.R. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Obydwa przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia prawa procesowego oraz wzajemnie się przenikają dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał je łącznie. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku odmówić słuszności należy zarzutom: naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek Z.M., S.M., Z.L., J.Z., A.Z., A.R., T.R., Ł.R., D.R. i D.R. z dnia 1 czerwca 2015 r. powinien skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a następnie wydaniem stosownej decyzji oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień. Istota sprawy sprowadza się bowiem do oceny czy Sąd I instancji zasadnie uchylił zaskarżone postanowienia z uwagi na ich nieprawidłowy zakres rozpoznania i zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie zostało wniesione do organu administracji publicznej przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ ten wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. A zatem, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego może nastąpić m.in. z powodu braku przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony. Brak przysługiwania takiego przymiotu musi być ustalony w kontekście przesłanek określonych w art. 28 k.p.a. Wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest dopuszczalne jednak wyłącznie z powodu "oczywistych" przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Ocena dopuszczalności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. zawsze więc wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Uwzględniając skargę na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 9 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ administracji doszedł do przekonania, że skarżący nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu nie na podstawie prostego i oczywistego zestawienia, ale dopiero po przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i ustaleniu stanu faktycznego. Tymczasem w postępowaniu w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. W niniejszej sprawie organ badał interes prawny skarżących w drodze dogłębnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i prawnego. Organy obu instancji, powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a., dokonały wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 229 oraz art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przeprowadziły określone dowody (m.in. z pism i decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa) stwierdzając, że w świetle tych przepisów i dowodów nie ma podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia 18 marca 1980 r. Tymczasem najdrobniejsze dowodzenie jakichkolwiek faktów wymaga już wszczęcia postępowania i zakończenia go wydaniem decyzji. Czynności przeprowadzone przez organ były zatem jak najbardziej potrzebne do wyjaśnienia sprawy, ale organ mógł ich dokonać jedynie po wszczęciu postępowania. Niedopuszczalne było ich dokonywanie na etapie przed wszczęciem postępowania i następnie wydawanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia. Według ustabilizowanego orzecznictwa dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie sytuacji, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z 29.11.2017 r., II OSK 330/17, LEX nr 2429358; por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2022, s. 476), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego – do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z 20.11.2017 r., II GSK 1706/17, LEX nr 2424216) – (patrz: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, WKP 2020, LEX Komentarz, wyd. VIII, luty 2020 r.). W sytuacji zaś wszczęcia postępowania i dokonania powyższych ustaleń i analiz, dochodząc do przekonania, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie, organ winien je zakończyć tylko przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie zatem przez organ, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., stanowi naruszenie tego przepisu, które w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2019 r., I OSK 3383/18, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.