I SA/Po 490/23

SENTENCJA Dnia 16 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karol Pawlicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Katarzyna Nikodem po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2023 roku sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...], nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej kwotę 597,- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] postanowieniem z 20 lutego 2023 r. nr [...] odmówił P. C. (dalej: strona, skarżąca) wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu kwoty [...]zł, wyegzekwowanej w postępowaniu egzekucyjnym. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ wyjaśnił, że wobec strony prowadzone jest postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 18 października 2022 r. nr [...] (nr [...]), wystawionego przez wierzyciela Wójta Gminy [...]. Przedmiotem egzekucji jest nieuiszczony podatek od nieruchomości za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r. w łącznej kwocie [...]zł (należność główna). Zawiadomieniem z 20 października 2022 r. nr [...] organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności skarżącej z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w banku Zawiadomienie o zajęciu zostało doręczone stronie w dniu 3 listopada 2022 r. wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Realizując w części powyższe zajęcie, bank [...] S.A. przekazał 20 grudnia 2020 r. na rachunek organu egzekucyjnego kwotę [...]zł. Kwota ta została zaliczona na poczet zadłużenia i po odliczeniu kosztów egzekucyjnych - przekazana na konto wierzyciela Wójta Gminy [...] Egzekucja w sprawie nie została zakończona. W dniu 24 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej z 16 stycznia 2023 r., w którym wniosła o zwrot przekazanej przez bank kwoty [...]zł, wskazując, że środki te zostały wpłacone przez R. C. jako zaległe świadczenia alimentacyjne, do których zapłaty był zobowiązany na mocy wyroku Sądu Okręgowego [...] Ośrodek Zamiejscowy [...] z 22 marca 2021 r., sygn. akt [...] Do wniosku skarżąca dołączyła wyrok Sądu Okręgowego, pismo [...] Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] z 14 czerwca 2022 r., sygn. [...] dotyczące egzekucji prowadzonej na podstawie ww. wyroku oraz potwierdzenie wpłaty dokonanej przez R. C. kwoty [...]zł. Na potwierdzeniu jako tytuł wpłaty wskazano: "[...]". Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, organ wskazał na brak podstawy prawnej do zwrotu wyegzekwowanej kwoty. W zażaleniu z 27 lutego 2023 r. strona zarzuciła naruszenia art. 10 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 ze zm. - dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym nie podlegają egzekucji, m.in. świadczenia alimentacyjne. Wskazała, że wbrew dyspozycji zawartej w art. 36 § 1 oraz art. 67a § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie skorzystał z możliwości weryfikacji wpływów na jej konto i nie ustalił, że przekazana kwota jest wolna od zajęcia jako świadczenie alimentacyjne. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z 11 maja 2023 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 - dalej: "K.p.a.") w związku z art. 18 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powołując treść art. 61a K.p.a. oraz orzecznictwo sądowe wskazano, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Zakres przyczyn przedmiotowych nie ma jednolitej natury prawnej i obejmuje różne rodzajowo żądania, np.: żądania nieobjęte regulacją prawną, żądania objęte regulacją prawną, ale niedotyczące spraw indywidualnych, żądania dotyczące spraw, w których nastąpiło przedawnienie. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują możliwości rozstrzygnięcia przez organ egzekucyjny sprawy zwrotu kwot wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi. Brak podstawy prawnej uniemożliwia rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy i stanowi przesłankę odmowy wszczęcia przez organ egzekucyjny postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym przez stronę wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 3034/18, zaznaczono, że na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia, jeszcze przed zajęciem rachunku bankowego, czy na tym rachunku znajdują się środki niepodlegające egzekucji, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a. Bezpodstawnie zajęte i przekazane przez bank na rachunek organu egzekucyjnego środki pieniężne niepodlegające egzekucji powinny zostać zwrócone na konto zobowiązanego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest w konsekwencji dokonanie zwrotu zajętych niezgodnie z prawem świadczeń z powrotem na rachunek bankowy zobowiązanej. W świetle powyższego wyroku ocena skutków zajęcia należy do zakresu działania organów administracji. W postępowaniu odwoławczym, dotyczącym rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., organ drugiej instancji ogranicza się jednak do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy. Ewentualny zwrot kwot pobranych z rachunku bankowego stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i brak jest podstaw do wydania postanowienia merytorycznego w tym przedmiocie. W skardze z 12 czerwca 2023 r. skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu administracji zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 10 § 4 u.p.e.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji dokonanie egzekucji świadczeń pieniężnych z rachunku bankowego skarżącej, podczas gdy świadczenia alimentacyjne egzekucji nie podlegają, 2) art. 36 § 1 i § 1c u.p.e.a., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak żądania przez organ od banku [...] S.A. i innych podmiotów informacji o wpłatach na rachunku skarżącej, 3) art. 8 § 1 K.p.a., poprzez zajęcie środków pieniężnych na rachunku bankowym skarżącej, podczas gdy środki te są wyłączone z egzekucji. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła argumentację podniesionych zarzutów. Do skargi załączono kopię odpisu wyroku Sądu Okręgowego [...] Ośrodek Zamiejscowy [...] z 22 marca 2021 r., sygn. akt [...] oraz potwierdzenia przelewów z 19 grudnia 2022 r., 25 kwietnia 2023 r., 5 stycznia 2023 r., potwierdzenie zajęcia egzekucyjnego z 20 grudnia 2022 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."). Na podstawie art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W wyroku z 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2574/16 (wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej publ. CBOSA) NSA wskazał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami K.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. W wyroku z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16, NSA podkreślił, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W wyroku z 4 października 2018 r. o sygn. akt II FSK 2764 NSA zaznaczył, że przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie nie może być wszczęte ma szerszy zakres. Istnienie tej przesłanki powinno być badane przede wszystkim w odniesieniu do kompetencji organu, a w szczególności do tego, czy organ posiada uprawnienie do wszczęcia danego postępowania (tj. czy przepis prawa upoważnia organ do wydawania wiążącego rozstrzygnięcia w danej sprawie). Jeśli więc okazałoby się, że przepis prawa, będący podstawą wniosku inicjującego postępowanie, nie upoważnia organu do prowadzenia tego konkretnego postępowania, organ winien wydać postanowienie w trybie omawianego przepisu art. 61a K.p.a. Należy pamiętać o tym, że to rozstrzygnięcie nie zapada nigdy z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzenie, że konkretne żądanie strony nie jest zasadne. "Inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego zostały ograniczone do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Nadto w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., tj. innych uzasadnionych przyczyn może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania. Po wyłączeniu przypadków, w których ustalono właściwość sądu powszechnego, przepis ten obejmuje sytuacje, gdy z powodów przedmiotowych postępowanie administracyjne jest niedopuszczalne. Zakres przyczyn przedmiotowych nie ma jednolitej natury prawnej i obejmuje różne rodzajowo żądania, np. żądania nieobjęte regulacją prawną, żądania objęte regulacją prawną, ale niedotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (z wyłączeniem spraw przynależnych do właściwości sądów powszechnych), żądania objęte regulacją prawną dotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w których nastąpiło przedawnienie. Według Z. R.. K. "inne uzasadnione przyczyny" to "przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj.: a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Można tu wyróżnić następujące przypadki: – sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia, – sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, – sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności), – sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – vide: Z. R.. K., Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, W. 2014, s. 211–212. W badanej sprawie organy stwierdziły, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanki przedmiotowej. Przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania. W ocenie organów brak jest przepisów prawa pozwalających na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu zajętych kwot, co uzasadniało rozstrzygnięcie formalne w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Sąd zauważa, że inicjując postępowanie w sprawie pismem z dnia 16 stycznia 2023 r. skarżąca argumentowała, że w wyniku zastosowania środka egzekucyjnego zostały zajęte na rachunku bankowym zaległe świadczenia alimentacyjne, wpłacone przez jej byłego małżonka, do których zapłaty był zobowiązany na mocy wyroku Sądu Okręgowego [...] Ośrodek Zamiejscowy [...] z 22 marca 2021 r., sygn. akt [...] Powołując treść art. 10 § 4 u.p.e.a. wskazała, że świadczenia alimentacyjne nie podlegają egzekucji i powinny zostać zwrócone. Skarżąca zwróciła uwagę, że w świetle art. 36 § 1 i § 1c u.p.e.a. organ egzekucyjny zobowiązany jest przed dokonaniem zajęcia zasięgnąć informacji od banku i innych podmiotów celem identyfikacji charakteru środków znajdujących się na rachunku, a tym samym wykluczenia sytuacji, w której zajęte zostaną należności wyłączone spod egzekucji. W ocenie Sądu rację w tym sporze należy przyznać stronie skarżącej, bowiem sposób dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego przez organ egzekucyjny naruszył zasadę zaufania, prezentowaną w art. 8 § 1 K.p.a., poprzez brak wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustalenia, że środki na rachunku skarżącej są wolne od zajęcia, na podstawie art. 10 § 4 u.p.e.a. Organ pierwszej instancji, prowadzący postępowanie egzekucyjne, po otrzymaniu pisma skarżącej z 16 stycznia 2023 r., które wpłynęło do organu 24 stycznia 2023 r., nie wezwał pełnomocnika strony o sprecyzowanie, czy jest to, np. zarzut, czy skarga na czynność w rozumieniu u.p.e.a. i tym samym organ sam zadecydował o charakterze tego pisma. W konsekwencji w dniu 20 lutego 2023 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] odmówił skarżącej wszczęcia postępowania. Również organ drugiej instancji utrzymując w mocy postanowienie pierwszej instancji, nie przeprowadził żadnego postępowania w tym zakresie. W ocenie Sądu, gdyby organ pierwszej instancji zwrócił się do pełnomocnika strony o sprecyzowanie jakie jest żądanie pisma, to po wnikliwym zbadaniu sprawy mógłby dojść do wniosku, że w sprawie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a. Tym bardziej, że skarżąca przedłożyła potwierdzenia przelewów dokonane przez byłego małżonka tytułem zaległych alimentów. Sąd zauważa, że organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, jak również w odpowiedzi na skargę, podzielił stanowisko, że na organie ciąży obowiązek wyjaśnienia, jeszcze przed zajęciem rachunku bankowego, czy na tym rachunku znajdują się środki niepodlegające egzekucji, o których mowa w art. 10 § 4 u.p.e.a. Bezpodstawnie zajęte i przekazane przez bank na rachunek organu egzekucyjnego środki pieniężne niepodlegające egzekucji powinny zostać zwrócone na konto zobowiązanego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest w konsekwencji dokonanie zwrotu zajętych niezgodnie z prawem świadczeń z powrotem na rachunek bankowy zobowiązanej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem, że ewentualny zwrot kwot pobranych z rachunku bankowego stanowi wyłącznie czynność materialno-techniczną i brak jest podstaw do wydania postanowienia merytorycznego w tym przedmiocie. Sąd wyjaśnia, że rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko następuje w formie postanowienia, ale w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, a na postanowienie służy zażalenie, jeżeli ustawa egzekucyjna lub K.p.a. tak stanowi. Władcze rozstrzygnięcie organu administracji w formie postanowienia, na które służy zażalenie rozstrzygające o prawach zobowiązanego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy przewiduje to prawo, w tym wypadku u.p.e.a. W sprawie przedmiotem kontroli było postanowienie wydane na podstawie art. 61a K.p.a., w którym nie wyjaśniono istotnych okoliczności odnoszących się do zajętych środków, które zostały wpłacone przez R. C. jako zaległe świadczenia alimentacyjne, do których zapłaty był zobowiązany na mocy wyroku sądowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną dokonaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Organ winien dokonać prawidłowej kwalifikacji żądań skarżącej zawartych w piśmie z 16 stycznia 2023 r., z uwzględnieniem przepisu art. 10 § 4 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. orzekł, jak w p. I sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę [...]zł złożył się wpis w wysokości [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964) w kwocie [...]zł oraz opłata od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości [...] zł.