II OSK 1660/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 433/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r. nr IR-IV.7721.116.2021.2 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 433/21 oddalił skargę Gminy [...] (dalej określanej jako Gmina) na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 kwietnia 2021 r., nr IR-IV.7721.116.2021.2 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o pozwolenie na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Starosta [...] decyzją z dnia 1 marca 2021 r., nr 86/21, z powołaniem się na art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej zwanej ustawą) zatwierdził projekt budowlany i udzielił C. C. (dalej powoływanemu jako inwestor) pozwolenia na budowę budynku rekreacyjnego wraz ze zbiornikiem bezodpływowym na ścieki bytowe o pojemności V=5,4m, na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Wojewoda Wielkopolski, po rozpoznaniu odwołania Gminy, decyzją z dnia 15 kwietnia 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż uznał, że nie jest ona stroną w sprawie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu, przywołując ustalenia organu pierwszej instancji, stwierdził, że działka inwestora przylega bezpośrednio do działki nr [...], przewidzianej w planie miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 30 maja 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Wielkop. z 2016 r. poz. 3834) jako teren dróg wewnętrznych (1KDW) oraz do działki nr [...], przewidzianej w tym planie również jako teren dróg wewnętrznych (2KDW). Z informacji z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w [...] wynika z kolei, że działki oznaczone są symbolem "dr" i stanowią własność Gminy. Z tego względu założył, że Starosta uznał Gminę za stronę postępowania z uwagi na posiadanie przez nią tytułu prawnego do działek znajdujących się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Tymczasem, jak zauważył, obszar oddziaływana obiektu określony na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej zwanej rozporządzeniem) mieści się w całości na działce nr [...], na której został zaprojektowany. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaakcentował, że dotyczą one przede wszystkim kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym, w szczególności kwestionowane jest zorganizowanie dojazdu z działki inwestora do drogi publicznej poprzez istniejące drogi wewnętrzne, których szerokość wyznaczona jest poprzez linie rozgraniczające, tj. musi wynosić 10 m. Zdaniem organu odwoławczego kwestia ta nie przesądza o posiadaniu przez Gminę interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. W tym zakresie wyjaśnił, że skoro w miejscowym planie wskazany teren został przeznaczony pod drogi wewnętrzne, to planowana inwestycja, w całości przewidziana do realizacji na działce nr [...], w żaden sposób nie ogranicza zabudowy tych działek. Drogi te nie mają obecnie połączenia z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...], działka nr [...]), gdyż obszar przywołanego planu nie obejmuje swym zasięgiem pasa drogowego ww. drogi wojewódzkiej. Niemniej przedłużenie drogi 1KDW stanowi inna droga wewnętrzna, tj. KDW4, która zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 30 marca 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (....) włącza się do drogi wojewódzkiej nr [...]. Dostępność komunikacyjna działki nr [...] do drogi wojewódzkiej nr [...] zapewniona jest poprzez drogi wewnętrzne, na zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projekcie zagospodarowania działki nr [...] zaznaczono zaś powierzchnię (w formie pasa przy granicy działki o szerokości 4 m), która zostanie przeznaczona w przyszłości na poszerzenie drogi wewnętrznej. Organ odwoławczy nie uznał przy tym, aby interes prawny Gminy w tej sprawie wynikał z podniesionych przez nią kwestii takich jak: brak przedłożenia przez inwestora warunków przyłączenia do sieci wodociągowej, minimalnej powierzchni projektowanej działki budowlanej, prawidłowości dokonanego podziału działki nr [...] na mniejsze, jak i nieprecyzyjnego określenia kategorii obiektu. Gmina wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił zapatrywanie organu odwoławczego i po przytoczeniu dokonanych przez niego ustaleń wywiódł, że Gmina teren swojej działki może wykorzystać jako drogę wewnętrzną. Jego zdaniem realizacja przez inwestora budowy budynku rekreacyjnego nie zmienia sposobu zagospodarowania działki, nie powoduje ograniczeń w tym zakresie. Działka Gminy przeznaczona jest pod komunikację, takiemu celowi ma służyć - umożliwić dojazd z działki inwestora do drogi publicznej. Jeśli więc, jak stwierdził, Gmina nie zgadzała się na takie przeznaczenie terenu powinna zakwestionować postanowienia planu miejscowego w odpowiednim do tego trybie. Tymczasem trudno w okolicznościach sprawy uznać, aby planowana inwestycja, w całości przewidziana do realizacji na działce nr [...], miała wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu działki gminnej nr [...] jako drogi wewnętrznej. W tym zakresie dodatkowo zauważył, że decyzja była przedmiotem uzgodnień z Wielkopolskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Poznaniu, który również odniósł się do tego, iż obsługa komunikacyjna odbywać się będzie przez tereny dróg wewnętrznych, czyli ich przeznaczenie w planie, oznaczenie w rejestrze gruntów, funkcja i sposób wykorzystania nie ulegną zmianie w przypadku realizacji inwestycji. Jednocześnie Sąd za gołosłowny uznał zarzut niezastosowania § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, gdyż Gmina tego zarzutu nie rozwinęła. Zauważył jednak, że wody deszczowe odprowadzane będą na terenie inwestycji. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, aby w wyniku jej realizacji miało dojść do zmiany stosunków wodnych i naruszenia naturalnego spływu wód prowadzącego do zalewania działki inwestora. Sąd zaaprobował pogląd Wojewody, że obszar oddziaływania obiektu mieści się w całości na działce nr [...], na której został zaprojektowany (pkt 11 strony 5 projektu budowlanego). Podkreślił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby istniały podstawy do przyjęcia, że planowana inwestycja spowodować może ograniczenia w zagospodarowaniu działki drogowej nr [...]. Charakter tej nieruchomości, jak też jej przeznaczenie i faktyczne wykorzystywanie (skomunikowanie działki inwestora z drogą wojewódzką nr [...]) przesądzają o tym, że zamierzona inwestycja nie zmieni i nie ograniczy drogowego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Brak jest bowiem przepisów, które określałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki o wskazanym przeznaczeniu i wykorzystywaniu. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina, reprezentowana przez pełnomocnika będącą radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe. Pełnomocnik zarzuciła błędną wykładnię 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z naruszeniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy i nieuznaniem Gminy za stronę postępowania. Przez wydanie zaskarżonej decyzji będzie zachodziło negatywne oddziaływanie nieruchomości będącej własnością inwestora na nieruchomości Gminy, gdyż inwestor nie wydzielił ze swojej nieruchomości części jaka zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego winna być oddana na drogę wewnętrzną, przez co Gmina nie może wykonać swoich obowiązków wynikających z prawa budowlanego, a także z obowiązków związanych z zarządem drogami i ich oznakowaniem. Kolejny zarzut materialnoprawny odniosła również do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b P.p.s.a., lecz w związku z § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia podnosząc ich błędną wykładnię polegającą na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie uznał, iż Gmina przywołała przepisy materialne stanowiące podstawę do wykazania jej interesu prawnego w występowaniu w charakterze strony w postępowaniu przed Wojewodą. Gmina przywołała zaś przepisy prawa materialnego, w tym § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, w oparciu o które winno się zabezpieczyć odpowiedniej szerokości drogi o powierzchni nie mniejszej niż 10 m, czego jednak nie uczyniono narażając tym drogę wewnętrzną stanowiącą własność Gminy na powodzie i zalewanie wodami opadowymi z działki inwestora z uwagi na brak odpowiedniej szerokości i odpowiedniej zabudowy drogi, co jednocześnie ogranicza możliwość budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i oznakowania tych dróg, a tym samym wskazuje na interes prawny Gminy do uznania jej za stronę postępowania. Z kolei pierwszy zarzut procesowy dotyczył naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że zachodzą poważne wątpliwości co do zastosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którymi w okolicznościach niniejszej sprawy winno się uznać Gminę za stronę postępowania i rozpoznać jej odwołanie, co Gmina argumentowała przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, które to argumenty i orzeczenia nie zostały przez Sąd pierwszej instancji ocenione i uwzględnione. Zarzucono też niezastosowanie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy winno się Gminę uznać za stronę i uwzględnić skargę, co skutkowałoby koniecznością zasądzenia na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania, a co na skutek oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji nie nastąpiło. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniosła o uchylenie wyroku z dnia 17 marca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczyła przy tym, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka rozwinęła zarzuty, mające przemawiać za jej zasadnością. Ponadto na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s,a. wniosła o zwrócenie się przez skład orzekający o wydanie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdyż w niniejszej sprawie zachodzą poważne wątpliwości co do zastosowania art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy, zgodnie z którymi w okolicznościach niniejszej sprawy winno się uznać Gminę za stronę postępowania i rozpoznać jej odwołanie, gdyż pojawiają się rozbieżności interpretacyjne oraz orzecznicze dotyczące art. 28 ustawy w kontekście ujęcia interesu prawnego stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przed merytorycznym rozpatrzeniem jej zarzutów odnotować trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, co oznacza, że w jej trakcie nie można uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Tymczasem podstawy rozpoznawanej skargi kasacyjnej pomijają mający kluczowe znaczenie dla sprawy art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., co osłabia przedstawioną w niej argumentację. Powołany przepis stanowił zaś podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego umarzającej postępowanie odwoławcze, opierającej się na przyjęciu, że Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach przytoczonych w niej podstaw przede wszystkim za chybione należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy, dotykających istoty sporu w sprawie. W sprawie o pozwolenie na budowę przy określaniu kręgu stron, zasadnicze znaczenie ma ustalenie obszaru oddziaływania obiektu zaplanowanego przez inwestora. Mając na uwadze treść art. 28 ust. 2 ustawy to właśnie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu są stronami tego postępowania. Według ustawowej definicji zawartej w art. 3 pkt 20 ustawy przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zob. np. wyroki NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008 r. Nr 1, poz. 8, z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3035/14, LEX nr 2167540). Obszar taki winien zostać wyznaczony indywidualnie na potrzeby konkretnej inwestycji, uwzględnić przy tym trzeba charakter i rozmiar zamierzenia budowlanego, funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu (obiektów) i inne cechy charakterystyczne, a także sposób zagospodarowania terenu, znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o jednoznaczne przesądzenie negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15, ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 49). Co istotne, art. 3 pkt 20 ustawy zawierający definicję "obszaru oddziaływania obiektu" należy interpretować łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy, bowiem jedną z podstawowych zasad procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Sąd pierwszej instancji w taki sposób postrzega krąg stron w sprawie o pozwolenie na budowę i sposób ustalania obszaru oddziaływania obiektu, zatem, wbrew odmiennym twierdzeniom Gminy, nie dopuścił się błędnej wykładni art. 28 i art. 3 pkt 20 ustawy. Gmina wywodzi istnienie interesu prawnego z niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na jej terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Gminy realizacja inwestycji w sposób wynikający z projektu budowlanego w konsekwencji spowoduje niekorzystne jej oddziaływanie na należące do niej działki. Jak wynika jednak z dołączonego do wniosku inwestora projektu budowlanego, sporządzonego przez uprawnionego projektanta, obszar oddziaływania obiektu obejmuje tylko teren działki nr [...], na której został zaprojektowany. Wskazano w nim także, że dojazd do drogi publicznej odbywać się będzie poprzez drogi wewnętrzne. Zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym dostępność komunikacyjna dla działki inwestycyjnej zapewniona jest właśnie przez teren oznaczony jako 1KDW i 2KDW, tj. teren dróg wewnętrznych. Słusznie zwrócił uwagę Sąd, że w § 13 pkt 1 lit. a planu miejscowego ustalono w zakresie komunikacji obsługę komunikacyjną terenów objętych planem, czyli także działki inwestora poprzez istniejące drogi wewnętrzne połączone z zewnętrznym układem komunikacyjnym poza granicami obszaru objętego planem. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że planowana inwestycja przewidując w taki sposób urządzenie komunikacji z terenu działki inwestycyjnej do drogi publicznej w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu obu działek, przede wszystkim przylegającej do terenu inwestycji działki nr [...]. Gmina, tak jak czyniła to dotychczas, może wykorzystywać teren tej działki, jako drogę wewnętrzną. W efekcie brak jest podstaw do przyjęcia, aby realizacja spornego budynku rekreacyjnego mogła zmienić sposób zagospodarowania działek Gminy i doprowadzić do ograniczeń w ich użytkowaniu (jako drogi wewnętrznej, zgodnie z planistycznym przeznaczeniem). Dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, LEX nr 2106703). Nie można także, jak oczekiwałaby tego Gmina, wywieść jej interesu prawnego z niewydzielenia przez inwestora z działki nr [...] terenu pod drogę wewnętrzną (szerokość działek jest mniejsza niż określona w planie miejscowym szerokość drogi wewnętrznej). Zatwierdzony projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej przewiduje powierzchnię - w formie pasa przy granicy działki o szerokości 4 m - przeznaczoną na poszerzenie w przyszłości drogi wewnętrznej. Bez znaczenia dla wyniku tej sprawy pozostaje powstały między inwestorem a Gminą spór o wydzielenie terenu pod drogę, gdyż ma on charakter cywilnoprawny i podlega kognicji sądów powszechnych. Z kolei wynikające z braku odpowiedniej szerokości drogi zagrożenia dla działki gminnej, jak powodzie czy zalewanie wodami opadowymi nie zostały przy tym rzeczowo uargumentowane i stanowią wyłącznie polemikę ze stanowiskiem organu. Z tego względu powołany § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nie stanowi przepisu prawa materialnego, z którego wynika interes prawny Gminy do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziaływać będzie na jego nieruchomość w sposób niedopuszczalny nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie. Z kolei od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczeń i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Całkowicie chybiony jest z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wnosząca skargę kasacyjną przywołując jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu") nie wskazuje, dlaczego w postępowaniu sądowym ze skargi na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze Sąd winien był jednocześnie stwierdzić, uwzględniając skargę, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kontrola sądowa obejmowała zaś sporne zagadnienie istnienia po stronie Gminy interesu prawnego, a zatem możliwości udziału w postępowaniu jako jego strona. Nie jest także trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Pomijając przytoczoną argumentację wskazać przyjdzie, że Sąd nie był nawet władny do wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie uchwały zawierającej rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących, zdaniem Gminy, poważne wątpliwości. Uchwały, o których mowa w art. 15 § 1 pkt 3 Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje na podstawie postanowienia składu orzekającego, są to jednak uprawnienia należące do składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zaś wojewódzkiego sądu administracyjnego orzekającego w pierwszej instancji. Bezzasadny również okazał się zarzut niezastosowania art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. Skarga Gminy została oddalona, a w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji zwrot kosztów postępowania przysługuje jedynie skarżącemu w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.) i umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 P.p.s.a. (art. 201 § 1 P.p.s.a.). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika zawartego w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie dostrzegł potrzeby skorzystania z uprawnienia przewidzianego w art. 264 § 2 P.p.s.a. Nie powstała bowiem wątpliwość co do sposobu interpretacji art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy w kontekście rozumienia interesu prawnego stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.