II SA/Kr 1116/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator ASR WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 lipca 2023 r., znak: SKO.IP/4105/34/2023 w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Wójt Gminy M. decyzją z dnia 13 czerwca 2023 r. znak OS.1431.7.2023.PZ orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych instalacji, do których zostały przekazane odpady za okres od 1 lutego 2023 roku do 30 kwietnia 2023 roku przez [...] Sp. z o.o. oraz w zakresie przekazania załączników do żądanych raportów miesięcznych za okres od 1 lutego 2023 roku do 30 kwietnia 2023 roku, tj. kwitów wagowych, KPO oraz KPOK. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 5 maja 2023 r. wpłynął do Organu wniosek [...] Przedsiębiorstwa Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie miesięcznych raportów wraz z załącznikami, zawierającymi informacje o masie odebranych i zebranych odpadów komunalnych z podaniem rodzaju odpadów, kodu odpadów i sposobie zagospodarowania odpadów oraz instalacji, do której odpady zostały przekazane - za okres od 1 lutego 2023 roku do 30 kwietnia 2023 roku przez [...] Sp. z o.o. Pismem z dnia 24 maja 2023 r. skierowanym do Wnioskodawcy, Organ udostępnił żądane raporty oraz wyłączył na podstawie art. 5 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej części, które dotyczyły tajemnicy przedsiębiorcy oraz części, które dotyczyły prywatności osób fizycznych. Poinformowano Wnioskodawcę, iż przygotowanie pełnej informacji obejmującej wnioskowany zakres danych będzie wymagało anonimizacji części stanowiącej tajemnicę przedsiębiorcy oraz, że zakres koniecznych do wykonania czynności pozwala zakwalifikować taką informację jako przetworzoną, ponieważ jej przygotowanie wymaga dokonania stosownych działań. Wnioskodawcę wezwano pismem z dnia 24 maja 2023 r. do wykazania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, do wskazania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. Pismem z dnia 23 maja 2023 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na podstawie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zastrzegła, jako tajemnicę przedsiębiorstwa: - dane instalacji i podmiotów, z którymi Wykonawca współpracuje w zakresie zagospodarowania odpadów (instalacji, do których dostarczane są odebrane odpady celem ich zagospodarowania) - w tym nazwy, adresy podmiotów i dane osobowe ich pracowników, - dane pojazdów, za pomocą których Wykonawca odbiera odpady (marka, model i nr rejestracyjny pojazdu), - dane z systemów GPS oraz monitoringu kamer pojazdów, przy pomocy których Wykonawca odbiera odpady, - dowody ważenia pojazdów. Spółka wskazała, iż całość danych utajnionych jest przechowywana w siedzibie Wykonawcy z zachowaniem szczególnych procedur bezpieczeństwa. Dostęp do materiałów mają tylko upoważnieni pracownicy. Archiwum z materiałami w wersji elektronicznej jest przechowywane w zaszyfrowanym katalogu sieciowym z ograniczonym dostępem tylko i wyłącznie dla upoważnionych pracowników. Biorąc powyższe pod uwagę Organ stwierdził, iż spełnione zostały wszelkie wymogi dla uznania wyżej określonych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu u.d.i.p. Wobec tego, udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymaga przetworzenia poprzez anonimizację zastrzeżonych danych. Organ podniósł jednocześnie, iż wyłączenie z posiadanych informacji tajemnicy przedsiębiorcy wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji przetworzonej i wymaga zaangażowania pracowników w wymiarze uniemożliwiającym im zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Urzędu Gminy M., a to z uwagi na konieczność analizy załączników do ww. sprawozdań zawierających ok. 390 stron. Dokonując analizy przedmiotowego wniosku Organ rozważył więc, iż żądana przez wnioskodawcę informacja posiada charakter informacji przetworzonej, zatem Organ miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku w pełnym zakresie wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyło [...] Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. z siedzibą w K. , zarzucając, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych i oceny prawnej, które polegają na tym, że Wójt Gminy M. uznał, że informacje, o których udostępnienie ubiega się Odwołujący nie podlegają udostępnieniu publicznemu ze względu na to, iż stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, a w związku z czym ich udostępnienie zgodnie z wnioskiem wymaga przetworzenia poprzez anonimizację zastrzeżonych danych. Ponadto zdaniem Strony skarżącej Organ wadliwie zarzucił, że Wnioskodawca nie wskazał, w jaki sposób udostępnienie mu wnioskowanych informacji miałoby przyczynić się w istotny sposób do realizacji interesu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 13 lipca 2023 r. nr SKO.IP/4105/34/2023, na podstawie art 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 10, art. 14, art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022, 902, t.j.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, iż pismem z dnia 23 maja 2023 r. [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zastrzegła, jako tajemnicę przedsiębiorstwa: dane instalacji i podmiotów, z którymi Wykonawca współpracuje w zakresie zagospodarowania odpadów (instalacji, do których dostarczane są odebrane odpady celem ich zagospodarowania) - w tym nazwy, adresy podmiotów i dane osobowe ich pracowników, dane pojazdów, za pomocą których Wykonawca odbiera odpady (marka, model i nr rejestracyjny pojazdu), dane z systemów GPS oraz monitoringu kamer pojazdów, przy pomocy których Wykonawca odbiera odpady, dowody ważenia pojazdów. W piśmie wskazano, że Spółka zawiera indywidualne umowy handlowe z wskazanymi podmiotami gospodarczymi prowadzącymi instalacje. Wypracowane ceny, warunki odbioru oraz sposób działania mają charakter poufny. Strony zastrzegły, że prowadzone negocjacje oraz samo zawarcie umowy i dalsza współpraca zostały objęte klauzulą poufności. Ponadto, Spółka podniosła, iż dane dotyczące pojazdów służących do odbioru odpadów, a także pochodzące z systemów GPS i monitoringu kamer w nich zainstalowanych, jak i dowody ważenia tych pojazdów, stanowią istotne źródło o sposobie organizacji przedsiębiorstwa Wykonawcy. Dane te obejmując know-how prowadzenia przedsiębiorstwa, gdyż w sposób ewidentny wnika z nich sposób organizacyjny przedsiębiorstwa, w szczególności wypracowany długoletnią praktyką sposób optymalizacji kosztów w wyniku ustalenia ilości zaangażowanych pojazdów, przebiegu tras, ilości odpadów zabieranych przez konkretne podjazdy oraz wykorzystanych instalacji. Wejście w posiadanie wskazanych informacji przez podmioty konkurencyjne doprowadziłoby do możliwości skopiowania schematu organizacyjnego, na którego ustalenie. Spółka wskazała, iż całość danych utajnionych jest przechowywana w siedzibie Wykonawcy z zachowaniem szczególnych procedur bezpieczeństwa. Dostęp do materiałów mają tylko upoważnieni pracownicy. W świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Informacją poufną jest zatem informacja, którą przedsiębiorca uważa za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Wydaje się więc, że każda aktywność, która wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie. Mówiąc wprost, informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich - por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., 1 OSK 192/13 i z 5 lipca 2013 r., I OSK 511/13, z 13 grudnia 2022 r., 11 OSK 1602/21. Mając powyższe na uwadze, należy podzielić pogląd, że spełnione zostały wymogi dla uznania części informacji ujętych w raportach jako podlegających ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolegium podzieliło jednocześnie pogląd Organu I instancji, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymaga w istocie wytworzenia nowej jakościowo informacji przetworzonej, a w konsekwencji ponadstandardowego nakładu pracy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył wnioskodawca zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj.: a. art. 107 § 3 KPA poprzez nie odniesienie się przez SKO do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą w odwołaniu, a jedynie lakoniczne i niedokładne uzasadnienie swojego stanowiska, co w rzeczywistości prowadzi do naruszenia prawa w stopniu mającym znaczny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. b. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 KPA poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności poprzez brak ustalenia okoliczności przemawiających za tym, że informacje publiczne, o których udostępnienie wnioskowała Skarżąca nie stanowią "tajemnicy przedsiębiorcy" ani "informacji przetworzonej"; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. art. 11 ust. 2 u.z.n.k. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że informacje, będące przedmiotem wniosku o udzielenie informacji publicznej, miały charakter "tajemnicy przedsiębiorstwa" i tym samym uzasadniało to odmowę Organu I Instancji w przedmiocie udzielenia Skarżącej wnioskowanych przez nią informacji publicznych; Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie było, że skarżony organ jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niesporne było również, że wszystkie żądane przez skarżącego informacje, stanowią informację publiczną. Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz czy stanowi informację publiczną przetworzoną czy też prostą jak twierdzi strona skarżąca. W kontrolowanej sprawie zaskarżona decyzja dotyczyła odmowy udzielenia informacji publicznej co do danych instalacji, do których zostały przekazane odpady za okres od 1 lutego 2023 roku do 30 kwietnia 2023 roku przez [...] Sp. z o.o. oraz w zakresie przekazania załączników do żądanych raportów miesięcznych za okres od 1 lutego 2023 roku do 30 kwietnia 2023 roku, tj. kwitów wagowych, KPO oraz KPOK. Co do uznania w zaskarżonej decyzji żądanych we wniosku danych za tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowisko organów jest nieprawidłowe w zakresie podania instalacji do których zostały przekazane odpady. Te dane nie stanowią wartości gospodarczej. Natomiast w zakresie pozostałych danych uzasadnienie odmowne z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorstwa w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest niepełne i nie spełnia wymogów rzetelności wynikających z przepisów kpa. Organy posłużyły się jedynie odwołaniem do utajnienia tych danych i przechowywania ich w siedzibie wykonawcy z zachowaniem szczególnych procedur bezpieczeństwa oraz ryzyka wejścia w posiadanie wskazanych informacji przez podmioty konkurencyjne co doprowadziłoby do możliwości skopiowania schematu organizacyjnego. Organy nie ustaliły i nie wyjaśniły dlaczego konkretne żądane dane w zakresie raportów miesięcznych tj. kwitów wagowych, KPO oraz KPOK stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto strona skarżąca w toku postępowania wskazała na postanowienia umowy o udzielenie zamówienia publicznego w szczególności na § 4 ust. 3 Projektowanych postanowień umowy (załącznik nr 12), z którego wynika obowiązek wskazania instalacji do których Wykonawca ma obowiązek przekazywania odebranych odpadów komunalnych, a także na § 8 ust. 1-5 Projektowanych postanowień umowy (załącznik nr 12), stosownie do którego Wykonawca ma obowiązek prowadzenia ewidencji ilościowej i jakościowej odpadów, jak również ze względu na treść formularza ofertowego, w którym w pkt 3 Wykonawca wskazał instalacje, do których będą przekazywane odpady. Zarzuty te organy zupełnie pominęły i w żaden sposób nie odniosły się do nich w uzasadnieniu decyzji tj. w jakim zakresie dokumenty te wpływają na kwestie poufności spornych informacji. Organy w tym zakresie ograniczyły się do jednozdaniowego stwierdzenia, że raporty miesięczne, o które również wnioskowała skarżąca podlegają ochronie ze względu na tajemnice przedsiębiorstwa. Tymczasem zakres znaczeniowy pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa uregulowanej w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r., poz. 1233 t.j., dalej: "u.z.n.k.). Stosownie do jego brzmienia przez tajemnice przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane innym osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich poufności. Lakoniczne stwierdzenie, niezawierające rzetelnego uzasadnienia w tym względzie narusza art. 107 § 3 kpa. W orzecznictwie ukształtował się pogląd świadczący o tym, iż w sytuacji, gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane wart. 5 ust. 2 u.d.i.p,, obowiązkiem tego podmiotu jest wykazanie poprzez odniesienie się do okoliczności konkretnej sprawy, iż dana informacja nie może być udostępniona z tych właśnie przyczyn. Aby skutecznie powołać się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest wykazanie, ze dane, których udostępnienia na podstawie przepisów u.d.i.p. żąda wnioskodawca, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ocenianą jednak jest w sposób obiektywny, to jest oderwany od woli danego przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2023 r. sygn. akt: III SA/Gl 257/23). Skorzystanie przez ustawodawcę ze zwrotu niedookreślonego - klauzuli generalnej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy dowodzi, że jego intencją było, aby zasadność ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie art 5 ust 2 u.d.i.p. oceniać ad casum, a zatem z uwzględnieniem uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy, zainicjowanej konkretnym wnioskiem dostępowym. Tymczasem w kontrolowanej sprawie SKO w treści swojej decyzji w żaden nie odniósł się do tego, że organ I Instancji nie przedstawił szczegółowego uzasadnienia powodów odmowy co do udostępnienia wnioskowanych informacji na podstawie art 5 ust 2 u.d.i.p. i bez żadnej refleksji w tym zakresie zaaprobował stanowisko wyrażone przez organ I instancji. Przy takiej interpretacji ogólne powołanie się na możliwość skopiowania schematu organizacyjnego jakiejś firmy wykonującej zamówienia publiczne, uniemożliwiałoby uzyskanie jakiejkolwiek informacji publicznej, bo każda wykonywana czynność czy wytworzony dokument, co do zasady wiąże się z kwestią organizacji struktury czy sposobu działania danej firmy. Podobnie rzecz ma się z drugą sporną kwestią, tj. czy żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. W kontrolowanej sprawie organy również ograniczyły się do ogólnych spostrzeżeń odnoszących się do rozumienia i wykładni przepisów o informacji przetworzonej, tudzież stanowiska orzecznictwa w tym względzie, aby skonstatować, że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem wymaga w istocie wytworzenia nowej jakościowo informacji przetworzonej, a zatem ponadstandardowego nakładu pracy. Dopiero w odpowiedzi na skargę nieco doprecyzowano to, ale także w sposób uproszczony, że będzie zachodzić konieczność analizy załączników do sprawozdań zawierających około 390 stron dokumentów. Lakoniczność oceny, niezawierającej żadnego rzetelnego uzasadnienia w tym względzie narusza art. 107 § 3 kpa. Jeśli organ w oparciu o przesłankę informacji przetworzonej zamierza oddalić wniosek to winien sporne kwestie rzetelnie ustalić i uzasadnić. W szczególności oczywistym jest, że ustawa o dostępie do informacji publicznej posługuje się pojęciem "przekształcenia informacji" (art. 15) i "przetworzenia informacji" (art. 3 ust. 1 pkt 1) stąd informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie staje się jednak przez to informacją przetworzoną. Również informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces anonimizacji, bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Również wtedy, gdy organ administracji publicznej posiada w swoich zbiorach dane objęte wnioskiem, wykonanie prostych czynności technicznych nie może być uznane za przetworzenie informacji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1798/10). W przypadku informacji przetworzonej występować mogą dwie odmienne sytuacje. Pierwsza z nich ma miejsce wtedy, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny. Inna sytuacja może mieć miejsce wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu obowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które w efekcie mogą prowadzić do uznania informacji za przetworzoną. Jednak kluczowe jest wykazanie tego w konkretnej sprawie poprzez odniesienie do szczegółowych ustaleń w tym względzie, a nie ograniczenie się do ogólnych pojęć czy interpretacji, jak nastąpiło to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu (200 zł.), wynagrodzenia radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł) oraz kosztów pełnomocnictwa procesowego (17 zł) .