II SA/Sz 1213/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. UZASADNIENIE M. P. pismami z dnia [...] r. i [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P., jako właściciel mieszkania w D. P. przy ul. [...]/5 o przeprowadzenie kontroli prowadzonych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę robót budowlanych (montażu klimatyzacji) na budynku położonym w D. P. przy ul. [...] i wniósł o wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. poinformował M. P., że na instalowanie urządzeń budowlanych, tj. klimatyzatorów nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie właściwemu organowi. Od powyższego pisma M. P. złożył odwołanie powołując się na swój interes prawny w byciu stroną postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania M. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 722/17 uchylił powyższe postanowienie wskazując, że pisma skarżącego stanowiły wniosek o wszczęcie postępowania we wskazanej w nim sprawie a pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że błędna kwalifikacja pisma organu I instancji z dnia [...] r. jedynie jako pisma informacyjnego, a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, doprowadziła do błędnego uznania, iż w tej sprawie skarżącemu nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to z kolei spowodowało niezgodne z treścią art. 61a § 2 k.p.a. stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez skarżącego środka, a zatem niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. P. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r., znak: [...] W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że na skutek licznych pism M. P., z informacjami o prowadzeniu przez K. G., bez wymaganego pozwolenia na budowę, robót budowlanych w sąsiednim budynku przy ul. [...] w D. P., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. przeprowadził w dniach: [...] r., [...]. i [...] r. kontrole na terenie działki nr [...] z obrębu [...] w D. P.. W trakcie kontroli organ ustalił, że na dachu przedmiotowego budynku zostały zainstalowane urządzenia klimatyzacyjne o wysokości poniżej 1m, a przewody zasilające i sterujące tymi urządzeniami zostały wyprowadzone na dach przez szachty instalacyjne, przebiegające w miejscach nieczynnych kanałów wentylacyjnych, natomiast nie potwierdził przebudowywania kominów oraz stwierdził, że wyloty przewodów kominowych znajdują się w odpowiedniej odległości od połaci dachu, a z protokołu z okresowej kontroli przewodów kominowych wynika, że objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych odpowiadają przepisom i mieszczą się w obowiązujących normach. Organ wskazał, że pismem z dnia [...] r. znak: [...] poinformował M. P. o przeprowadzonych kontrolach oraz o ustaleniach tych kontroli i wnioskach o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] r. M. P. złożył odwołanie od pisma organu z dnia [...] r. wskazując na swój interes prawny w byciu stroną postępowania administracyjnego z uwagi na to, że budynek przy ul. [...] bezpośrednio przylega do sąsiedniego budynku nr [...], w którym znajduje się lokal stanowiący jego własność. Skarżący wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę obiektu, wymagającą pozwolenia na budowę, której inwestor nie uzyskał i organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane i umożliwić mu jako stronie, czynny udział w postępowaniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na art. 127 k.p.a. wskazał, że stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania do organu wyższej instancji tylko i wyłącznie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. P. nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał żadnej decyzji, rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącej sprawę w pierwszej instancji. Zdaniem organu nadzoru, pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...]. znak: [...], ma charakter informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia organu administracyjnego w sprawie, w szczególności nie jest decyzją, a zatem nie przysługuje od niego jakikolwiek środek zaskarżenia. Organ zaznaczył, że ustosunkowując się do treści odwołania M. P. z dnia [...]., które w istocie stanowi skargę na działania organu, podejmie stosowne działania w trybie przepisów Działu VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. Na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. M. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 50 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, 3) art. 227 i nast. z działu VIII K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy podanie skarżącego z 17 czerwca 2017 r. nie stanowiło skargi, 4) art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, 5) art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie oraz 6) art. 107 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn dla których organ II instancji uznał, że organ I instancji zastosował właściwą formę załatwienia sprawy indywidualnej (w formie pisma informacyjnego, zamiast decyzji administracyjnej). W uzasadnieniu skargi, M. P. powołał się na swój interes prawny w sprawie wywodząc go z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz § 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że organ błędnie zakwalifikował jego pismo z dnia [...] r. w którym wniósł o przeprowadzenie kontroli prowadzonych robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i o wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W ocenie skarżącego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien potraktować jego pismo z dnia [...] r. jako żądanie strony o wszczęcie postępowania administracyjnego w myśl art. 61 § 1 k.p.a. Gdyby zaś organ I instancji uznał, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu, powinien zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Proceduralną podstawę wydanego w kontrolowanej sprawie rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej "k.p.a.", zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tym przedmiocie jest ostateczne. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w zacytowanym przepisie, bowiem w takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, gdy np. brak jest przedmiotu zaskarżenia, a zatem podjęta przez organ administracji publicznej czynność nie jest decyzją administracyjną, lecz stanowi inną formę działania tego organu. O możliwości zakwalifikowania określonej formy działania administracji publicznej jako decyzji administracyjnej przesądza treść art. 107 § 1 k.p.a. wskazującego elementy, które decyzja winna zawierać. Elementami tymi są oznaczenie organu administracji publicznej, data wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. W orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a. stanowi w istocie decyzję administracyjną pod warunkiem jednak, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie orzecznictwo uznaje: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por.: wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r. sygn. akt SA 1163/81, dostępny w Internecie). W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r. nie zawiera żadnych elementów decyzji, a zatem nie przysługuje od niego możliwość złożenia odwołania, co skutkowało z kolei stwierdzeniem niedopuszczalności takiego środka zaskarżenia. W piśmie z dnia [...] r. organ odnosząc się do kolejnego pisma skarżącego w sprawie instalacji klimatyzatorów na sąsiedniej działce, opisał przebieg przeprowadzonych kontroli na terenie działki nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w D. P. oraz wyjaśnił, że już w piśmie z dnia [...] r. i w postanowieniu z dnia [...] r. udzielił M. P. odpowiedzi odnośnie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń klimatyzacyjnych. Treść omawianego pisma wskazuje, że nie może ono zostać uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie zawiera zasadniczego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia, którego podstawą mogłyby być przepisy procesowe bądź przepisy prawa materialnego. Wskazane pismo PINB pozbawione jest władczego elementu, który polegałby na przyznaniu stronie skarżącej jakiegoś uprawnienia lub też nałożenia obowiązku. W sytuacji stwierdzenia niedopuszczalności odwołania z powodu przesłanki przedmiotowej, organ odwoławczy zobowiązany był wyłącznie do wydania postanowienia stwierdzającego jego niedopuszczalność, nie może natomiast w postanowieniu tym wypowiadać się w kwestii sposobu rozpatrzenia pisma skarżącego i nakazać organowi wydanie decyzji, zwłaszcza że w sprawie brak jest postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Dodatkowo Sąd wskazuje, że skarżący nie został pozbawiony ochrony prawnej w niniejszej sprawie, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 722/17 sąd uchylił postanowienie ZWINB w S. z dnia [...] r. również stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wskazując że pierwsze pisma skarżącego w niniejszej sprawie (z dnia [...] r. i [...] r.) stanowiły wniosek o wszczęcie postępowania a pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. P. z dnia [...] r. należało uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Powyższe oznacza, że droga zaskarżenia odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest dla skarżącego otwarta. Sąd zaznacza, że o ile rozpatrzenie odwołania skarżącego od pisma organu z dnia [...] r. w formie postanowienia z dnia [...] r. o niedopuszczalności odwołania było nieprawidłowe, gdyż wskazane pismo zawierało w istocie cechy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, o tyle pismo organu z dnia [...] r. znak: [...], nie zawiera ani cech postanowienia o którym mowa w art. 61a § 1 k.p.a. ani cech decyzji (art. 104 i art. 107 k.p.a.), stąd nie sposób zaskarżonemu postanowieniu zarzucić naruszenie wymienionych przez skarżącego przepisów postępowania administracyjnego jak i prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.