II OSK 1533/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 935/22 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie budowy budynku garażowo - gospodarczego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SAB/Wr 935/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") w przedmiocie budowy budynku garażowo – gospodarczego: I. stwierdził, że Powiatowy Inspektor dopuścił się bezczynności i w sposób przewlekły prowadził postępowanie; II. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; IV. przyznał na rzecz skarżącego od Powiatowego Inspektora sumę pieniężną w kwocie [...] zł oraz V. zasądził od Powiatowego Inspektora na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną, w zakresie punktu IV., złożył A. G. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez zaniechanie przyznania od organu na jego rzecz kwoty pieniężnej w najwyższej możliwej wysokości. Skarżący podkreślił, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Doznał krzywdy, dla której adekwatne jest jedynie przyznanie sumy pieniężnej w rzeczonej wysokości, a także przemawia za tym okres bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; Wskazując na powyższe A. G. wniósł o "zmianę" punktu IV. zaskarżonego wyroku poprzez przyznanie od organu na jego rzecz "dalszej kwoty pieniężnej (ponad zasądzoną kwotę [...] zł) w wysokości [...] zł, a w konsekwencji łącznie w najwyższej możliwej wysokości, to jest w łącznej kwocie [...] zł". Jako ewentualny skarżący złożył wniosek o przyznanie od organu na jego rzecz kwoty pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli orzeczono, bądź też uchylenie punktu IV. zaskarżonego wyroku oraz przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zwrócił się też o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Powiatowy Inspektor domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska A. G., że w realiach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na stwierdzone bezczynność przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora, zachodzi podstawa do przyznania na jego rzecz sumy pieniężnej w wyższej wysokości aniżeli orzeczono. Argumentację skargi kasacyjnej A. G. ograniczył do wskazania, że doznał krzywdy, gdyż czas oczekiwana na rozpatrzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora, zamiast wynieść maksymalnie dwa miesiące, wynosił na dzień składania skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania niemal 20 lat. Skarżący przez ten czas oczekiwał na wydanie rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji także uznał, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wreszcie dodał, że jak wynika z analizy orzecznictwa, że organy nadzoru budowlanego w sposób systematyczny naruszają przepisy w zakresie terminowości działania. Sądy administracyjne nakładały już na nie grzywny oraz przyznawały na rzecz skarżących sumy pieniężne z powodu opieszałości prowadzonych postępowań. Pomimo tego organy te nadal stosują tę praktykę, w związku z czym zasądzanie rzeczonych świadczeń nie zadziałało dotychczas na organy mobilizująco. A. G. nie zakwestionował ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. Należy więc przyjąć, że są one bezsporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu ustalił, że sprawa obiektu budowlanego, którego oceniane obecnie postępowanie dotyczy, została na skutek zmian ustaw przekazana do właściwości Powiatowego Inspektora od 2003 r. Po dniu przekazania akt (wówczas przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - 24 października 2003 r.) organ wydał decyzję kończącą postępowanie dopiero w dniu 20 czerwca 2005 r., przy czym, w tym okresie jego aktywność ograniczyła się tylko do przeprowadzania oględzin w dniu 19 listopada 2003 r. Następnie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało skontrolować następny okres postępowania: od dnia wpływu do Powiatowego Inspektora decyzji kasacyjnej z dnia 16 sierpnia 2005 r. wraz z aktami sprawy - co miało miejsce w dniu 26 sierpnia 2005 r. - do dnia wydania kolejnej decyzji (8 grudnia 2017 r.). W tym okresie zachowanie organu cechowała bezczynność i przewlekłość. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie miał wątpliwości, że na przestrzeni kolejnych 12 lat Powiatowy Inspektor praktycznie nie przejawił aktywności procesowej ograniczając się jedynie do wykonania co kilka lat oględzin oraz do wystosowania pisma do organu gminy. W tym okresie dopuścił się bezczynności. Omówiona zwłoka w załatwieniu sprawy okazała się szczególnie naganna zarówno ze względu na brak jej uzasadnienia jak też sam czas jej trwania. W istocie, organ ponad dwanaście lat nie zajmował się sprawą. Zdaniem Sądu w dalszym okresie, po wydaniu decyzji z dnia 8 grudnia 2017 r. do dnia 4 kwietnia 2022 r. (czyli do dnia doręczenia Powiatowemu Inspektorowi decyzji kasacyjnej z dnia 30 marca 2022 r. wraz z aktami sprawy) organowi nie można postawić zarzutu bezczynności ani przewlekłości. Podobnie, w ostatnim analizowanym okresie postępowania (od 4 kwietnia 2022r. do 1 czerwca 2022 r.) organ nie pozostawał bezczynny. Przede wszystkim sześćdziesięciodniowy termin na załatwienie sprawy, biegnący od dnia doręczenia akt wraz z orzeczeniem kasacyjnym, upływał z dniem 4 czerwca 2022 r., czyli już po dacie złożenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – czemu dał wyraz w zaskarżonym wyroku – nie miał wątpliwości, że stwierdzone bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości [...] zł – co jest przedmiotem obecnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej – Sąd miał na uwadze funkcję dyscyplinujące i przymuszające stosowanego środka. Uznał, że konieczność wypłaty przyznanej sumy powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcia skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd wyjaśnił, że nie uwzględnił żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności i przewlekłości i postawy organu, który w pewnych okresach przez wiele lat nie zajmował się sprawą). Określając wysokość sumy niższą niż wnioskowana, Sąd miał także na względzie nie tylko fakt załatwienia sprawy, ale także to, że okres zwłoki, która wystąpiła od 2017r. do 1 kwietnia 2022 r., nie może obciążać organu oraz, że w ostatnim okresie Powiatowy Inspektor znaczenie zaktywizował działania. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie opieszałość organu administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z powyższą oceną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uznając zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. za nieusprawiedliwiony chciałby przede wszystkim podkreślić, że A. G. nie przedstawił dostatecznie przekonującej argumentacji obalającej wywód przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W skardze kasacyjnej akcentowano fakt, że postępowanie toczyło się 20 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu rzeczowo się do tych okoliczności odniósł i wykazał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora rzeczywiście przejawiały się wieloletnimi przestojami w działaniach, ale dotyczyły one nie 20 lat, a określonych okresów postępowania. Podnoszona przez skarżącego w skardze kasacyjnej okoliczność była zatem brana pod uwagę i właśnie przyczyniła się do przyznania mu sumy pieniężnej. Miarkowanie kwoty tej sumy, do czego podstawę daje art. 149 § 2 P.p.s.a., nastąpiła z uwagi na takie oto okoliczności, że organ w ostatnim okresie postępowania zaktywizował działania, a przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej wydał oczekiwaną decyzję. Znaczenia tych ustaleń A. G. w skardze kasacyjnej nie zakwestionował, ani nawet nie starał się ich przewartościować na potrzeby miarkowania kwoty sumy pieniężnej. Nie mogą mieć natomiast przesądzającego znaczenia ogólne dość argumenty skarżącego kasacyjnie, że "z analizy orzecznictwa wynika, że organy nadzoru budowlanego w sposób systematyczny naruszają przepisy w zakresie terminów prowadzenia postępowania" oraz, że "sądy administracyjne nakładały już na organy nadzoru budowlanego grzywny oraz przyznawały na rzecz skarżących sumy pieniężne z powodu opieszałości prowadzonych postępowań". Naczelny Sąd Administracyjny – nie przecząc, że orzekanie na podstawie art. 149 P.p.s.a. wymaga każdorazowo uwzględnienia indywidualnych okoliczności, a szerszy kontekst faktyczny badanych, co do bezczynności czy przewlekłości, postępowań administracyjnych może mieć niekiedy znaczenie – pragnie zaznaczyć, że w tej konkretnej sprawie argumenty skarżącego kasacyjnie są na tyle ogólne i abstrakcyjne (dotyczą działalności administracji nadzoru budowlanego jako takiej), że trudno uznać je za podstawę podwyższenia sumy pieniężnej w tym, konkretnym przypadku. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dostrzegł, że już samo zagrożenie orzeczenia środków przez sąd administracyjny (wobec złożenia skargi przez A. G. ) spowodowało, że organ wydał decyzję ("Określając wysokość sumy niższą niż wnioskowana, Sąd miał także na względzie nie tylko fakt załatwienia sprawy [...]"). Skarga osiągnęła zatem swój cel dyscyplinujący. W tym miejscu należałoby dodać, że o środkach takich jak grzywna, czy suma pieniężna sąd administracyjny orzeka niejako niezależnie od pozostałych elementów wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Oczywiście okoliczności sprawy będące podstawą wyrokowania na podstawie art. 149 P.p.s.a. są wspólne, dlatego też w praktyce powody, dla których stwierdzono bezczynność czy przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa, często spowodują, że orzeczona może zostać też grzywna lub suma pieniężna – w dolegliwej nawet wysokości. Nie jest jednak tak, że kwalifikacja bezczynności czy przewlekłości na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. wiąże sąd administracyjny w zakresie orzeczenia o grzywnie bądź sumie pieniężnej. W art. 149 § 2 P.p.s.a. ustawodawca użył sformułowania "może ponadto", co świadczy o uzupełniającym charakterze środków orzekanych na tej podstawie prawnej, o których nałożeniu (grzywna), bądź przyznaniu (suma pieniężna) sąd decyduje każdorazowo w zależności od indywidualnych okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyznanie A. G. sumy pieniężnej wyższej aniżeli orzeczono w zaskarżonym wyroku. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.