IV SAB/Wr 239/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2023 r. sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi O. Y. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak wynikało z akt sprawy w dniu 28 marca 2022 r. Skarżąca wystąpiła o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Do wniosku, złożonego drogą pocztową, dołączyła szereg dokumentów, w tym decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2019 r. udzielającą jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 lipca 2022 r. Pismem z dnia 21 grudnia 2022 r. Strona wniosła ponaglenie. Pismem z dnia 20 stycznia 2023 r. Strona wnioskowała o przyspieszenie wydania decyzji w sprawie, opisując okoliczności uzasadniające wniesienie ponaglenia. W dniu 18 maja 2023 r. organ administracji powołując się na art. 223 w zw. z art. 207 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), wystąpił do wskazanych w piśmie służb o podanie czy pobyt Skarżącej na terenie kraju stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z tej samej daty poinformował Stronę o konieczności złożenia wskazanych w piśmie dokumentów w terminie 45 dni, o ile takowe nie zostały już dostarczone do organu. Kolejnym pismem z tej samej daty wezwał Stronę do osobistego stawiennictwa wyznaczając termin na dzień 21 czerwca 2023 r. Pismem z dnia 19 maja 2023 r. organ zawiadomił Stronę o pozostawieniu jej ponaglenia bez rozpoznania informując o zawieszeniu terminów rozpoznania sprawy na podstawie art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2023r., poz. 103 ze zm., dalej ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). W dniu 5 maja 2023 r. Skarżąca złożyła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Podkreślała naruszenie zasad konstytucyjnych, godności, brak informacji o sprawie. Domagała się wydania decyzji oraz kompensaty w kwocie 2000 zł. Podkreślała, że sprawa toczy się już 13 miesięcy, a organ uchybił terminom na jej rozpoznanie. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 211 ustawy o cudzoziemcach, przywołał także regulację określającą terminy rozpoznania spraw w postępowaniach o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, tj. art. 210 ustawy o cudzoziemcach. Nadto odwołał się do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2022 r. zawieszających bieg terminów dotyczących niektórych spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców, w tym w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Organ wyjaśniała, że w okresie zawieszenia (od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r.) nie stosuje się przepisów o bezczynności organu, w tym czasie organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się do niego sum pieniężnych. Zaniechania organu w tym okresie nie mogą być podstawą wywodzenia środków prawnych w zakresie bezczynności czy przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W opinii organu powołany zapis odnosi się do wszystkich cudzoziemców, co wywodził z poglądów orzecznictwa. Przywołane okoliczności prawne uchylają zasadność zarzutów i wniosków skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie ma uzasadnienia. Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dokonując zatem oceny postępowania organu w niniejszej sprawie w kontekście sprawności procedowania w sprawie wszczętej wnioskiem Skarżącej trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a). W art. 35 k.p.a ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach, które na moment składnia przez Skarżącą wniosku o udzielenie zezwolenia stanowiły, że do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210 (art. 223 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie zaś z art. 210 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1) Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a (ust. 2). W świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie. W tym kontekście słusznie wskazuje organ na regulacje wprowadzone od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830, dalej ustawa z dnia 15 kwietnia 2022 r.). Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 44 ww. ustawy do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono regulację art. 100c. Zgodnie z jej brzmieniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4). Na mocy kolejnej zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185 dalej ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r.) – wprowadzono regulację art. 100d, która powtarzając zapisy art. 100c, który wydłuża zawieszenie biegu terminów na rozpoznanie ww. spraw do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 1 pkt 32 ww. ustawy). Na tej podstawie bieg terminu rozpoznania wniosku Skarżącej został zawieszony od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r., co uchyla zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że Skarżąca objęta jest wskazaną regulacją, gdyż zgodnie z art. 1 ust. 3 pkt 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy określa ona również szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskie. W art. 42 ww. ustawy wskazano, że jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca posiada decyzję z dnia 1 lipca 2019 r. udzielającą jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 1 lipca 2022 r., a zatem objęta jest regulacją ww. zapisu i kolejnego – art. 42 ust. 5a ww. ustawy wprowadzonego w dniu 1 stycznia 2023 r. Stanowi on, że jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 4 marca 2024 r. Skarżąca jest zatem objęta ochroną wynikającą z ww. ustawy ze wszystkimi tego konsekwencjami, także wynikającymi z art. 100c i art. 100d zawieszającymi terminy rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Jak bowiem wynika z akt sprawy Skarżąca wniosek złożyła w dniu 28 marca 2022 r., w dacie obowiązywania regulacji ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zaś termin na rozpoznanie jej wniosku nie upłynął w dniu wejścia w życie regulacji ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r., co nastąpiło w dniu 15 kwietnia 2022 r. W świetle opisanych okoliczności nie można przyjąć, że organ naruszył terminy rozpoznania sprawy, te bowiem zostały w odniesieniu do Skarżącej zawieszone z dniem 15 kwietnia 2022 r. i w dacie złożenia skargi stan ten nie ustał. Okoliczność ta skutkuje uznaniem bezzasadności zgłaszanych przez Stronę zarzutów i oddaleniem jej skargi, co ma umocowanie w art. 151 p.p.s.a. Końcowo Sąd stwierdza, że był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo zapisów wskazanych w art. 100c ust. 4 ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r. oraz 100d ustawy zmieniającej z 13 stycznia 2023 r. Podstawę takiego uprawnienia Sąd wywodzi z art. 45 Konstytucji w związku z art. 77 ust. 3 Konstytucji zawierającego zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Oznacza to konieczność zagwarantowania dostępu do sądu w sprawach, których przedmiotem jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw. W sprawach, które nie dotyczą bezpośrednio ochrony praw konstytucyjnych, prawo do sądu może zostać ograniczone, o ile dopuszczają to klauzule limitacyjne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z ww. zapisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W opinii Sądu żadna z tych okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia ochrony prawnej nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.