I OSK 553/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1949/23 w sprawie ze sprzeciwu W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2023 r. oddalił sprzeciw W. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] sierpnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 64e w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151a § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie sprzeciwu bez rozpoznania i odniesienia się do podniesionych w sprzeciwie w pkt 2 lit. a-f zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji i uzasadnienia tejże decyzji; 2) art. 64e w zw. z art. 151a § 1 i § 2 ppsa oraz art. 138 § 2 i § 2a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji kasacyjnej zawierającej niedopuszczalne wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz wytyczne w zakresie wykładni przepisów dotyczących sporządzania operatu szacunkowego i oczekiwanego przez organ kasacyjny sposobu dokonania przez biegłego wyceny nieruchomości, skutkujące zobowiązaniem organu pierwszej instancji do uzyskania operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o wskazane w decyzji kasacyjnej parametry nieruchomości wziętych do porównania; 3) art. 64e w zw. z art. 151a § 1 i § 2 i z art. 153 ppsa oraz art. 138 § 2 i § 2a kpa przez zawarcie w wyroku oceny prawnej i wskazania co do dalszego postępowania w zakresie wykraczającym poza kontrolę decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, Starosta Powiatu W. decyzją z [...] lutego 2016 r. orzekł o wywłaszczeniu poprzez pozbawienie prawa własności M. Sp. z o.o. nieruchomości gruntowej opisanej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o powierzchni 386 m2, z obrębu [...], położonej w dzielnicy S., dla której Sąd Rejonowy dla W. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Wywłaszczenie następuje na rzecz W. z przeznaczeniem pod budowę Muzeum [...]. Orzeczono o przejściu własności tej nieruchomości na rzecz W. i ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 3 902 460 zł. Decyzja stała się prawomocna za wyjątkiem ustalenia odszkodowania. Decyzją z [...] marca 2023 r. Starosta ponownie ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz wnoszącej sprzeciw w wysokości 5 725 121 zł. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] sierpnia 2023 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operaty szacunkowe wykorzystane w postępowaniu nie mogą stanowić dowodu w sprawie o ustalenie odszkodowania z uwagi na fakt, że nieruchomości przyjęte w obydwu operatach nie są porównywalne do wycenianej nieruchomości. Zdaniem Wojewody w sprawie powinien być sporządzony nowy operat z uwzględnieniem najbardziej charakterystycznych cech wycenianej nieruchomości: bardzo atrakcyjnej lokalizacji zabudowy do wysokości 24-26 m w połączeniu z brakiem możliwości samodzielnego zagospodarowania działki oraz narzuconą planem miejscowym funkcją usług kultury. Operat powinien także zawierać opis i uzasadnienie przyjętych do podejścia porównawczego cech rynkowych nieruchomości i wag, które wpływają na ceny na rynku lokalnym. W konsekwencji powyższego Wojewoda stwierdził, że Starosta nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw od powyższej decyzji. W uzasadnieniu Sąd przyznał rację Wojewodzie, że Starosta nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości, a przedstawione operaty, nie spełniają wymogów określonych przepisami prawa. Uznał, że nieprawidłowe było ustalenie przez organ pierwszej instancji odszkodowania na podstawie wartości rynkowej nieruchomości, która została ustalona jako średnia arytmetyczna z dwóch zupełnie rozbieżnych wartości nieruchomości określonych w dwóch niezależnie sporządzonych dla tej nieruchomości operatach szacunkowych. W ocenie Sądu wskazuje to, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze oraz uwzględniając zarzuty skargi kasacyjnej, należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd nie ocenia zatem innych okoliczności sprawy poza tymi, które wskazują czy spełniona została hipoteza art. 138 § 2 kpa, gdyż co do zasady oznaczałoby to dokonanie oceny sprawy co do jej meritum. W rozpoznawanej sprawie Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego co do istotnej wadliwości materiału dowodowego i konieczności jego uzupełnienia przez organ pierwszej instancji z uwagi na błędy związane z doborem nieruchomości podobnych wykorzystanych do ustalenia wartości rynkowej spornej nieruchomości oraz ustalenia wysokości odszkodowania przez wyciągnięcie średniej arytmetycznej wartości nieruchomości określonej na podstawie dwóch rozbieżnych operatów szacunkowych, co doprowadziło do niewyjaśniania w sposób wyczerpujący wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odszkodowania. Jednocześnie analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje, że Sąd pierwszej instancji wypowiadał się na temat wytycznych Wojewody w zakresie kierunku postępowania wyjaśniającego, a jedynie – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – ocenił prawidłowość podstaw wydania decyzji kasacyjnej. W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 64e w zw. z art. 151a § 1 i § 2 ppsa oraz art. 138 § 2 i § 2a kpa. Jednocześnie, mając na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie formułował oceny prawnej ani wskazań co do dalszego postępowania w odniesieniu do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, który powinien zostać zgromadzony w celu ustalenia wartości spornej nieruchomości, ani nie oceniał wytycznych organu odwoławczego co do postępowania wyjaśniającego, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 64e w zw. z art. 151a § 1 i § 2 i z art. 153 ppsa oraz art. 138 § 2 i § 2a kpa. Przechodząc z kolei do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 64e w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 151a § 1 i § 2 ppsa przez oddalenie sprzeciwu bez rozpoznania i odniesienia się do podniesionych w sprzeciwie zarzutów, należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w sprzeciwie odnosiły się zarówno do naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 kpa, jak i przepisów dotyczących operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że analiza uzasadnienia wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo skupił się na rozpoznaniu sprzeciwu na zakresie wyznaczonym art. 64e ppsa, tj. w odniesieniu do ustalenia wystąpienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny odniósł się tym samym do zarzutów sprzeciwu odnoszących się do art. 138 § 2 kpa, jednocześnie zasadnie pomijając zarzuty związane z kwestiami dotyczącymi sporządzenia operatu szacunkowego. Kwestie te dotyczą bowiem problematyki prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania, a nie zasadności wydania decyzji kasacyjnej. Jako takie pozostają zatem poza regulacją art. 138 § 2 kpa i nie mogą być przedmiotem oceny dokonywanej w zakresie wynikającym z art. 64e ppsa. W konsekwencji powyższego analizowany zarzut w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a ppsa, oddalił skargę kasacyjną.