II OZ 584/23

SENTENCJA Dnia 18 października 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.S. i J.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 610/23 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.S. i J.S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr WI-III.7821.1.25.2022.EK w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Gdańsku postanowieniem z 30 sierpnia 2023 r., II SA/Gd 610/23, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej przez M.S. i J.S. decyzji Wojewody Pomorskiego z 28 kwietnia 2023 r., nr WI-III.7821.1.25.2022.EK, w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu swego postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że M.S. i J.S. (skarżący) w skardze na w/w decyzję Wojewody Pomorskiego z 28 kwietnia 2023 r., zawarli wniosek o wstrzymanie jej wykonania w zakresie nieruchomości skarżących. Zdaniem skarżących, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do nadania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności, na etapie realizacji planowanej inwestycji może dojść do uszkodzenia budynku skarżących. Szkoda z tego wynikła, rozumiana jako koszty odwrócenia skutków takiej sytuacji, może wynieść łącznie ok. 2 mln zł, albowiem zachodzi niebezpieczeństwo, iż Gmina K. będzie musiała ponieść wszystkie grożące koszty, jeżeli budynek skarżących zostanie uszkodzony (ok. 1 mln zł), wraz z odszkodowaniem za rozbiórkę budynku, czas wykonania kolejnego budynku i koszty administracyjne (ok. 1 mln zł), nadto grożące "niebotyczne" koszty przebudowy linii energetycznych. Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że skarżący nie przedstawili we wniosku żadnych konkretnych okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji faktycznie spowoduje dla nich znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki, z samego zaś faktu przystąpienia do realizacji inwestycji na podstawie zaskarżonej decyzji nie można wywodzić skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 1634 – Ppsa). Zdaniem tegoż sądu nie można bowiem z góry przyjąć, że inwestycja zostanie wykonana niewłaściwie, niezgodnie z przyjętymi i zatwierdzonymi założeniami projektowymi. Skarżący nie przytoczyli zaś konkretnych okoliczności, które wskazywałyby na takie właśnie niebezpieczeństwo. Ponadto sąd wojewódzki podkreślił, że zrealizowanie inwestycji drogowej ma zasadniczo charakter odwracalny i to inwestor obciążony jest ryzykiem, jakie wiąże się z prowadzeniem budowy przed uzyskaniem rozstrzygnięcia sądu. Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników, złożyli dwa pisma procesowe oznaczone jako zażalenia na w/w postanowienie sądu pierwszej instancji, które jedno z nich Sąd Naczelny potraktował jako uzupełnienie drugiego. W zażaleniu z 6 września 2023 r. zaskarżono w całości postanowienie WSA w Gdańsku z 30 sierpnia 2023 r., zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 Ppsa, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji spełnienia przesłanek zastosowania tej normy. Mając na względzie powyższe, żalący wnoszą o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżących nie ulega wątpliwości, że uprawdopodobnili oni w stopniu wystarczającym przesłanki wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podnoszą, że z przedłożonej do skargi dokumentacji wynika, że inwestycja jest prowadzona od początku w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną. Przemawiają za tym takie okoliczności jak: 1. brak opinii geotechnicznej dotyczącej badania nieruchomości skarżących, 2. w projekcie i decyzji nie zawarto ustaleń dotyczących określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, a biorąc pod uwagę warunki geotechniczne oraz głębokości wykopów, warunki te powinny być potraktowane jako szczególne, 3. brak możliwości wykonania wykopu zgodnie z przepisami, jednocześnie nie naruszając budynku skarżących, znajdującego się w odległości 7 m od dolnej krawędzi wykopu. 4. Realne zagrożenie osunięcia się ziemi skutkujące popękaniem ścian budynku skarżących i jego zniszczeniem. W piśmie skarżących zaś z 11 września 2023 r., sporządzonym przez innego ich pełnomocnika, zatytułowanym jako "ZAŻALENIE", które Sąd Naczelny potraktował jako uzupełnienie zażalenia z 6 września 2023 r., zarzucono ponadto zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61 § 3 Ppsa poprzez uznanie, że nie wykazano konkretnymi dowodami niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków na skutek natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji, w zakresie nieruchomości skarżących, podczas gdy do skargi załączono liczne dokumenty, które enumeratywnie przywołano w zażaleniu między innymi na okoliczność niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody na poziomie 2 mln zł (zważywszy na kwotę powyższego dofinansowania) oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących (1 mln zł jako koszt rozbiórki budynku). Żalący się naprowadzają, że ich wniosek dotyczy ochrony tymczasowej, to jest co najmniej do czasu uzyskania opinii specjalisty, mianowicie opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa, w tym ulic, posiadającego wiadomości specjalne. Wywodzą dalej, że w świetle orzecznictwa rozbiórka budynku z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a to z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, iż nie było podstaw do nakazania rozbiórki, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu poprzedniego, co niewątpliwie będzie wiązało się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów. W uzupełnieniu zażalenia podnosi się, że w świetle dowodów z dokumentów (załączników do skargi) znaczną szkodę odwrócenia skutków planowanej inwestycji drogowej szacuje się na poziomie około 2 mln zł, zatem zachodzi niebezpieczeństwo, iż Gmina Miejska K. będzie musiała ponieść wszystkie grożące koszty odwrócenia przedmiotowej inwestycji, jeżeli budynek właścicieli zostanie uszkodzony (ok. 1 mln zł), wraz z odszkodowaniem za rozbiórkę budynku, czas wykonania kolejnego budynku i koszty administracyjne (ok. 1 mln zł), nadto grożące koszty przebudowy linii energetycznych. Uzupełniająco wniesiono o przeprowadzenie dowodu z: - wydruku zdjęcia satelitarnego budynku na nieruchomości skarżących, tj. zdjęcia dostępnego powszechnie na stronie https://www.google.com/maps/place/ po wpisaniu adresu ul. [...], [...], jak też wydruku zdjęcia aktualnych wykopów (2 szt.) na okoliczność wartości przedmiotowej nieruchomości ponad 1 min zł, zgodnie z wiedzą dostępną powszechnie, zagrożenia poniesienia wysokich kosztów odwrócenia skutków inwestycji, w tym rozbiórki wskazanego budynku; niewielkiej odległości od prac budowlanych (7 m), podkreślając, że rozpoznanie tego dowodu nie przedłuży rozpoznania niniejszej sprawy, zaś fakty powszechnie znane sąd bierze pod uwagę nawet bez powołania się na nie przez strony. Wskazując na powyższe, żalący się wnoszą o: - zmianę zaskarżonego postanowienia w całości poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, w zakresie nieruchomości skarżących; względnie: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej nie ma możliwości wykonania wykopu zgodnie z przepisami prawa budowlanego, jednocześnie nie naruszając budynku skarżących, znajdującego się w odległości 7 m od dolnej krawędzi wykopu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 Ppsa sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 Ppsa i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – jak to trafnie wskazywał sąd pierwszej instancji w motywach swego postanowienia – przyjmuje się, że ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Rozpoznając na podstawie art. 61 § 3 Ppsa wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotu zaskarżenia, sąd administracyjny nie dokonuje oceny zasadności samej skargi, a czego faktycznie strony wnoszące przedmiotowe zażalenie między innymi się domagają, skoro kwestionują nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Niezgodność zaskarżonej decyzji z prawem, która jest przedmiotem oceny sądu w toku rozprawy i ochrona tymczasowa wynikająca z art. 61 § 3 Ppsa, to dwie różne kwestie. Oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności rozstrzygnięcia z prawem, a zwłaszcza orzeczenie sądu w tym zakresie, niweczyłoby sądową kontrolę legalności aktu administracyjnego, jakim jest zaskarżona w sprawie decyzja (por. postanowienie NSA z 28 kwietnia 2005 r., II OZ 184/05, niepubl.). Nie mogły zatem stanowić przedmiotu oceny Sądu eksponowane tak w skardze, jak i w rozpoznanym zażaleniu okoliczności dotyczące zgodności z przepisami prawa przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zwrócić również należy uwagę, podobnie jak czynił to sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2023, poz. 162, "specustawa drogowa"). Wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (zrid) nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania jej wykonania, gdyż brak jest w tym zakresie szczególnych przepisów. Niemniej rozwiązania prawne przyjęte w powołanej ustawie mają na celu zapewnienie szybkiego przebiegu inwestycji drogowej. Realizuje się to m. in. poprzez uproszczenie procedur administracyjnych, możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zrid, obowiązek rozpatrzenia odwołania w terminie do 14 dni, a skargi do sądu administracyjnego w terminie 2 miesięcy. Dlatego za utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać pogląd, w świetle którego zbyt pochopne wstrzymywanie takich decyzji, jak decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie, byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy. Tym samym mechanizmy przewidziane w powołanej ustawie w celu szybkiej i skutecznej realizacji inwestycji drogowej w sposób istotny ograniczają także możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony wnoszącej o wstrzymanie omawianego rozstrzygnięcia (por. postanowienia NSA: z 18 grudnia 2014 r., II OZ 1356/14; z 31 stycznia 2013 r., II OZ 42/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej: cbois.nsa.gov.pl - CBOSA). Uwzględniając powyższą argumentację, jak również wskazane przez skarżących w zażaleniu okoliczności, uznać należało, iż nie pozwalały one na zakwestionowanie prawidłowości oceny sądu pierwszej instancji, zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu. Prowadzenie zamierzonej inwestycji drogowej nie stanowi o wysoce potencjalnej możliwości wystąpienia niebezpieczeństw, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa, tj. znacznej szkody, czy trudnych do odwrócenia skutków. Słusznie sąd wojewódzki argumentował, że nie można z góry wywodzić, że inwestycja zostanie wykonana niewłaściwie lub też niezgodnie z zatwierdzonymi założeniami projektowymi. Żalący się zakładają a priori, że ich dom zostanie uszkodzony, będzie musiał podlegać rozbiórce, wykonywanie głębokich wykopów w pobliżu budynku skutkować będzie popękaniem ścian budynku. Ta argumentacja, której towarzyszy wskazanie wszystkich spodziewanych szkód oszacowanych łącznie na 2 mln zł, powiązana jest z założeniem wykonywania prac inwestycyjnych niezgodnie ze sztuką budowlaną. Rzecz w tym, że takiego założenia z góry przyjmować nie sposób, zaś wszelkie odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać bieżącej kontroli ze strony nadzoru budowlanego. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 Ppsa w zw. z art. 197 § 1 i 2 Ppsa, orzeczono jak w sentencji.