II GSK 4727/16

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Skoczylas sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Ważbińska- Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gl 1939/15 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry postanawia: 1) uchylić zaskarżony wyrok, 2) odrzucić skargę, 3) zwrócić A. U. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpis od skargi uiszczony w wysokości 400 zł (czterysta złotych). UZASADNIENIE Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Gl 1939/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę A. U. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach (dalej: Dyrektor IC) z [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. WSA orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] października 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Częstochowie wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12 000 zł za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego. Decyzją z [...] czerwca 2015 r. Dyrektor IC utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego. Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Dyrektora IC. Skargę podpisała adwokat A. G., jednak nie załączyła pełnomocnictwa do dokonania tej czynności i/lub reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed WSA. Zarządzeniem z 11 września 2015 r. Przewodniczący Wydziału III WSA nakazał wezwać pełnomocnika skarżącej do usunięcia wskazanego braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 3 ppsa) przez nadesłanie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed WSA lub przed sądami administracyjnymi. Wezwanie doręczono adwokat A. G. 29 września 2015 r. Odpowiedzi na to wezwanie (pismem nadanym 2 października 2015 r.) udzieliła adwokat M. D., załączając udzielone jej pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego przed WSA i przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r. WSA oddalił skargę, nie dopatrując się żadnych uchybień, ani nieprawidłowości, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego, w szczególności: 1) art. 14 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: ugh) w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L 204 z 21 lipca 1998 r., s. 37 ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE) w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie polegające na zastosowaniu art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ugh, podczas gdy przepisy te nie powinny mieć zastosowania w sprawie, z uwagi na posiadanie przez nie charakteru "przepisów technicznych" w rozumieniu dyrektywy, wobec których nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a wobec ich zastosowania uznanie, że sankcja w postaci kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry może zostać zastosowana wobec skarżącego, podczas gdy przepis wprowadzający zakaz urządzania gier w miejscach innych niż kasyna gier - art. 14 ust. 1 ugh, został uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, co do którego nie dopełniono obowiązku notyfikacji, a w związku z tym nie może być stosowany w stosunku do jednostek, w tym skarżącego, natomiast niezastosowanie art. 14 ust. 1 ugh oraz art. 6 ust. 1 ugh prowadziłoby do wniosku, iż zastosowanie wyrażonej w art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh sankcji w postaci kary pieniężnej nastąpiło w sytuacji braku wyrażonego w ugh zakazu urządzania gier na automatach w innych miejscach niż kasyno gier; 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 5 ugh przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że urządzenie należące do skarżącego jest automatem w rozumieniu ugh i gra na nim ma charakter losowy, podczas gdy przedstawione przez skarżącego dowody potwierdzają charakter gry, który nie jest wyłącznie losowy i nie podlega przepisom ugh; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 187 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.; dalej: Op) w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 5 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh, przejawiające się tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (nie uwzględnił skargi), mimo oczywistego naruszenia przez organy celne obu instancji art. 187 § 1 Op w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 i art. 2 ust. 5 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh przez nieuzyskanie w toku prowadzonych przez nich postępowań dowodów potwierdzających, że na urządzeniu [...] mogą być urządzane "gry na automacie" w rozumieniu ugh; 4) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa oraz art. 195 § 2 ppsa przez niewydanie przez WSA postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni prawa unijnego, postawionego przez Sąd Okręgowy w Łodzi postanowieniem z 24 kwietnia 2015 r. o sygn. akt V Kz 142/15, TSUE (sprawa C-303/15), które to rozstrzygnięcie mogło mieć istotny wpływ na niniejszą sprawę; 5) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 187 § 1 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 Op przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (nie uwzględnił skargi), mimo naruszenia przez organy celne obu instancji art. 187 § 1 w zw. z art. 121 § 1 w zw. z art. 122 w zw. z art. 124 Op przez nieprzeprowadzenie w toku postępowania dowodów zmierzających do ustalenia, czy art. 89 ust. 1 pkt 2 ugh i art. 14 ust. 1 ugh wobec ich nienotyfikowania w myśl dyrektywy nie naruszają prawa unijnego i mogą być stosowane w przedmiotowej sprawie, a wobec tego czy istnieje możliwość nakładania kar pieniężnych za naruszenie zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry bez wypowiedzenia się przez organy obu instancji co do charakteru art. 14 ust. 1 ugh (czy stanowi przepis techniczny/nietechniczny), a nadto wobec tego, czy rozważenie prawidłowości wykładni i zastosowania tego przepisu bez dokonania przez organy obu instancji oceny możliwości stosowania art. 14 ust. 1 ugh w okolicznościach faktycznych sprawy nie jest w istocie przedwczesne. W odpowiedzi Dyrektor IC wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 ppsa, w rozpoznawanej sprawie nie występują. Należy zauważyć, że sprawa o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, ze skargi kasacyjnej skarżącego, była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 10 stycznia 2018 r. o sygn. akt II GSK 742/16. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd we wspomnianym orzeczeniu jest trafne również w okolicznościach niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej obecnie sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 189 ppsa w związku z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, to jest uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 189 ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2009 r. (sygn. akt II GSP 5/09, opubl. ONSAiWSA 2010/3/40) stwierdzono, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ppsa jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Zawarte w art. 189 ppsa sformułowanie "jeżeli skarga ulegała odrzuceniu" oznacza, że przepis ten dotyczy przypadków, w których już na etapie wnoszenia skargi do WSA istniała podstawa do jej odrzucenia, natomiast sąd ten, pomimo obowiązku wynikającego z art. 58 § 1 ppsa, skargi nie odrzucił. Innymi słowy, wniesiona do sądu skarga z przyczyn formalnych nie powinna być w ogóle merytorycznie rozpoznana. Natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 3 ppsa sąd odrzuca skargę jeżeli nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, że skargę do WSA na decyzję Dyrektora IC z [...] czerwca 2015 r. w imieniu skarżącego podpisała, a także wniosła adwokat A. G. Do skargi załączono odpis skargi oraz potwierdzenie uiszczenia wpisu sądowego w wysokości 400 zł. Nie dołączono natomiast pełnomocnictwa dla adwokat A. G. do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed WSA. Z art. 46 § 3 ppsa wynika, że brak pełnomocnictwa jest jednocześnie brakiem formalnym pisma strony (tutaj: skargi), który może podlegać uzupełnieniu stosownie do art. 49 § 1 ppsa. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, w przypadku, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania chyba, że ustawa stanowi inaczej. Nieuzupełnienie takiego braku, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 in fine ppsa, stanowi podstawę odrzucenia skargi. Brak prawidłowego, a więc obejmującego umocowanie do występowania przed sądami administracyjnymi, pełnomocnictwa uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, bowiem nie pozwala na stwierdzenie, czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do reprezentowania strony skarżącej, a zatem czy wnosząca ją osoba jest uprawniona do skutecznego jej wniesienia. Nie budzi wątpliwości, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga posiadała braki wymagające uzupełnienia w zakresie prawidłowego pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącego. Konieczne było zatem wezwanie profesjonalnego pełnomocnika do uzupełnienia braku formalnego skargi. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III WSA z 11 września 2015 r. wezwano adwokat A. G. do nadesłania pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub przed sądami administracyjnymi. Pouczono pełnomocnika, że nieusunięcie braku formalnego skargi w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania spowoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa (vide k. 27 akt sądowych). Powyższe wezwanie prawidłowo doręczono adwokat A. G. w dniu 29 września 2015 r. (k. 28 akt sądowych). Odpowiedzi na wezwanie Sądu udzieliła pismem z 2 października 2015 r. (k. 29 i 30 akt sądowych) adwokat M. D. Do pisma załączyła pełnomocnictwo procesowe, z którego treści wynikało, że skarżący udzielił pełnomocnictwa do prowadzenia jego sprawy, w zakresie art. 32 kpa i art. 39 ppsa, adwokat M. D. Z pełnomocnictwa tego nie wynika umocowanie do występowania w sprawie dla adwokat A. G. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że adwokat A. G., która podpisała, a następnie wniosła skargę na decyzję Dyrektora IC, nie nadesłała (w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania) pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że skarżący upoważnił ją do reprezentowania go w postępowaniu przed WSA. Nie przedłożyła również pełnomocnictwa substytucyjnego. Powyższe oznacza, że w zakreślonym w wezwaniu terminie nie uzupełniono braku formalnego skargi. W takiej sytuacji WSA powinien był skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ppsa, czego jednak nie uczynił. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny miał obowiązek uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, stosownie do art. 189 ppsa w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ppsa. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w punkcie 1 i 2 sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi (pkt 3 sentencji) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronice cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Nie było natomiast podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ nie zapadło żadne z orzeczeń wskazanych w art. 209 ppsa.