II OSK 1431/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1458/19 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2019 r., nr 394/OPON/2019 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1458/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 maja 2019 r., nr 394/OPON/2019, w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 stycznia 2019 r., nr 1/2019, oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz J. G. kwotę 500 zł, po sprostowaniu 200 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Wojewody Mazowieckiego i wydanej przez ten organ decyzji nr 394/OPON/2019 z dnia 8 maja 2019 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego w/w decyzje Wojewody Mazowieckiego bez merytorycznej analizy zarzutów zawartych w skardze, 2. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP przez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że Wojewoda Mazowiecki błędnie wznowił prowadzone postępowanie z uwagi na uchybieniem terminu przewidzianego w art. 148 § 2 K.p.a. przy czym Sąd I instancji nie wykazał dlaczego uznał, że informacje posiadane w lutym i marcu 2018 r. przez skarżącą kasacyjnie były wystarczające aby sformułować zarzuty co do wznowienia postępowania, a w konsekwencji że termin o którym mowa w art. 148 § 2 powinien być liczony od tego czasu, 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 stycznia 2019 nr 1/2019 odnosząc się jedynie do uznania przekroczenia terminu przez skarżącą kasacyjnie do złożenia wniosku o wznowienie pomimo podniesienia przez w/wymienioną innych przesłanek art. 145 § 1 K.p.a. zarówno we wniosku o wznowienie jak i skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 394/OPON/2019, 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 P.p.s.a., polegające na dokonaniu nieprawidłowych ustaleń faktycznych, niezgodnie ze stanem rzeczywistym w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy, a w szczególności błędne uznanie, że organy naruszyły art. 148 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy skarżąca dopiero w grudniu 2018 r. posiadała wiedzę umożliwiającą sformułowanie zarzutów w świetle art. 145 § 1 K.p.a., 5. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania pomimo tego, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy wskazywał na inne merytoryczne przyczyny wskazujące na uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego; 6. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów poprzez niewskazanie z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że informacje z lutego i marca 2018 r. były wystarczające do sformułowania zarzutów co do wznowienia postępowania co doprowadziło do błędnego uznania, że naruszono art. 148 § 2 K.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi i merytoryczne odniesienie się do zarzutów w niej zawartych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpatrzenie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna została wniesiona przez skarżącą w sytuacji, w której jej skarga została uwzględniona. Zaskarżonym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej oraz treść podniesionych w kasacji zarzutów wskazują na niezadowolenie skarżącej nie tyle z tej części rozstrzygnięcia, którą uchylono obie decyzje, ile z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, a także uchylenia postanowienia o wznowieniu postępowania. W odniesieniu do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania został podniesiony zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Nadto, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak zarzutu naruszenia art. 134 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżącego. W związku z tym, a także z uwagi na to, że naruszenie art. 134 § 2 P.p.s.a. nie stanowi okoliczności wyczerpującej przesłankę nieważności (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), zagadnienie to to pozostaje poza zakresem kasacji. Można natomiast przytoczyć wypowiedź Sądu pierwszej instancji podsumowującą rozważania, według której, wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie zastosował, w odniesieniu do zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd uchylił obie te decyzje oraz postanowienie Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 stycznia 2019 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., co oznacza, że według Sądu, wznowienie postępowania, a co za tym idzie także wydanie decyzji po wznowieniu, bez skoncentrowania się organów na dochowaniu przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wypowiedzi Sądu w zakresie ustaleń faktycznych w zakresie uzyskania przez skarżącą wiedzy o decyzji są jednoznaczne, przy czym konieczne jest odnotowanie zastrzeżenia Sądu, iż ustalenia te wynikają z akt sprawy. Rezultatem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania jest zatem obowiązek ponownego zbadania przez organy zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, z uwzględnieniem okoliczności świadczących o posługiwaniu się przez skarżącą w pismach do organu architektoniczno-budowlanego numerem decyzji 1006/2015. Po tych uwagach należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, poprzez niewskazanie z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że informacje z lutego i marca 2018 r. były wystarczające do sformułowania zarzutów co do wznowienia postępowania, co doprowadziło do błędnego, zdaniem skarżącej, uznania, że naruszono art. 148 § 2 K.p.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 P.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 4 marca 2019 r, sygn. akt II OSK 3531/18; z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1258/17; z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1718/17; z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2017/17). Żadna z tych sytuacji procesowych nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji na podstawie dowodów znajdujących się w aktach sprawy ustalił, że nie wzięto pod uwagę, a przecież było to konieczne w świetle art. 148 § 2 K.p.a., treści pism skarżącej kierowanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej, mogących mieć znaczenie dla ustalenia daty dowiedzenia się przezeń o decyzji. Omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, także w aspekcie oceny materiału dowodowego. Dostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy pism skarżącej, wskazuje na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organ, a nie na dowolność w sprawowaniu kontroli sądowej. Z powyższego powodu bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. z i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Skonstatować można, że nie odpowiada rzeczywistości teza, sformułowana w zarzutach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., według której, Sąd pierwszej instancji błędnie ustalił zdarzenie, od którego należy liczyć termin do złożenia wniosku o wznowienie. Sąd pierwszej instancji, jak wyżej wskazano, wydał orzeczenie skutkujące koniecznością ponownego zbadania sprawy pod kątem zachowania terminu do złożenia wniosku opartego na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie przesądził tej okoliczności faktycznej. Dodać można, że wskazania co do dalszego postępowania nie obejmują związania ustaleniami faktycznymi, a jedynie oceną przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, co Sąd uczynił. Nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji naruszył dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane elementy, jest jasne, poddaje się kontroli instancyjnej. W myśl art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Wnosząca kasację nie skonkretyzowała, na czym polegało w niniejszej sprawie naruszenie art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP. Z akt sprawy także nie wynika aby istniały jakiekolwiek podstawy do formułowania tego rodzaju zarzutu pod adresem Sądu pierwszej instancji. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., a także art. 153 P.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. Wojewody Mazowieckiego i wydanej przez ten organ decyzji nr 394/OPON/2019 z dnia 8 maja 2019 r., co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku uchylającego w/w decyzję Wojewody Mazowieckiego bez merytorycznej analizy zarzutów zawartych w skardze. Skoro przedwczesne było wznowienie postępowania, a co za tym idzie konieczne jest ponowne zbadanie zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku, to przedwczesna byłaby merytoryczna ocena decyzji o odmowie uchylenia decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 11 sierpnia 2015 r., wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty Warszawskiego Zachodniego z dnia 9 stycznia 2019 r., nr 1/2019, odnosząc się jedynie do uznania przekroczenia terminu przez skarżącą kasacyjnie do złożenia wniosku o wznowienie pomimo podniesienia przez w/wymienioną innych przesłanek art. 145 § 1 K.p.a. zarówno we wniosku o wznowienie jak i skardze na decyzję Wojewody Mazowieckiego nr 394/OPON/2019. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub bezczynność kwestionowane w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1019/05). Sąd rozpoznał skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przedmiot decyzji odpowiadał zakresowi przedmiotowemu wszczętego postępowania. Postanowieniem Nr 1/2019, z dnia 9 stycznia 2019 r., Starosta Zachodni Warszawski na wniosek J. G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną Starosty Warszawskiego Zachodniego, nr 1006/2015, z dnia 11 sierpnia 2015 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej prowadzącej do powstania budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, na działce nr ew. [...], w K., w gminie S. Postępowanie w odniesieniu do innych podniesionych we wniosku przesłanek, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., nie zostało wszczęte. Nie mogło być zatem przedmiotem kontroli sądowej w sprawie ze skargi na decyzję odmawiającą uchylenia, na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., decyzji Starosty Warszawskiego Zachodniego, nr 1006/2015, z dnia 11 sierpnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.