I OSK 146/17

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 905/16 w sprawie ze skargi S.P. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 905/16 uchylił zaskarżoną przez S.P. decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...] i [...] z obrębu [...] położonych przy ul. W. [...] w W., oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w tej samej części. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] w części dotyczącej działek ew. nr [...],[...],[...] i [...], położonych na terenie dzielnicy [...][...] w obrębie [...]. Odrębne odwołania od tej decyzji wnieśli I.B., M.P. oraz S.P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy decyzję WINGiK z dnia [...] października 2015 r. Główny Geodeta Kraju wskazał, iż we wniosku z dnia [...] października 2014 r., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r., odwołujący się podnieśli, że grunty znajdujące się w granicach działek ew. o nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz na częściach działek ew. o nr [...] i [...], położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...] nie powinny być wpisane do ewidencji jako grunty leśne oraz, że w momencie tworzenia MPZP istniały grunty orne klasy V i VI. Nie zgadzają się oni z zaliczeniem gruntów, których są właścicielami do użytku gruntowego oznaczonego jako Ls. Organ wyjaśnił, iż decyzja Prezydenta [...] nr [...] została wydana na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. nr 19, poz. 97 ze zm.) i orzekała o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych na terenie dzielnicy [...] w obrębie [...] na działkach ew. o nr: [...],[...],[...],[...],[...] oraz na częściach działek ew. o nr: [...],[...]. Organ stwierdził, iż z sentencji decyzji Prezydenta wynika, że orzekała ona o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że dla gruntów położonych obecnie w obrębie [...] gleboznawcza klasyfikacja gruntów została ustalona w 1976 r. i zatwierdzona decyzją z dnia [...] października 1976 r. nr [...] wydaną przez Urząd Dzielnicy [...] dla rejonu urbanistycznego [...]. Podczas prac związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków (listopad 2009 r.) dokonał terenowej weryfikacji użytków gruntowych i stwierdził, że dla wielu działek ewidencyjnych położonych na terenie dzielnicy [...], objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów uległ zmianie sposób użytkowania gruntów. Zdaniem organu fakt, że w postępowaniu dotyczącym gleboznawczej klasyfikacji gruntów ustalono także rodzaje użytków gruntowych nie powoduje automatycznie, że decyzja kończąca to postępowanie orzekała również o zaliczeniu gruntu do poszczególnych rodzajów użytków gruntowych. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów oraz postępowanie w sprawie ustalenia rodzajów użytków gruntowych są różnymi postępowaniami. Pierwsze ma na celu ustalenie na podstawie cech genetycznych gleb, klas bonitacyjnych gleb ze względu na ich jakość produkcyjną. Postępowanie to w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, a obecnie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych na podstawie ich cech i innych przesłanek określa załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zatem zdaniem organu, zarzuty wnioskodawców o nieuprawnionym zaliczeniu ich nieruchomości do użytku gruntowego Ls, nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...], ponieważ ustalenie rodzajów użytków gruntowych nie było przedmiotem orzekania tą decyzją. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.P. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, uznając, że organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej oceny decyzji Prezydenta [...] nr [...] w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w zakresie działek ewidencyjnych o nr [...] i nr [...], z [...], położonych w dzielnicy [...]. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych materiału wynika, że decyzja nr [...] Prezydenta m[...] wydana z urzędu na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 1 ust. 1 i 3 , 8 ust. 1, 2 i 3, § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w dzielnicy [...], w obrębie [...], obejmowała wskazane działki skarżącego, który utrzymuje, że w wyniku tej decyzji nie tylko dokonano zmiany klasy gruntów na jego działkach, lecz przede wszystkim zmieniono rodzaje użytków gruntowych z dotychczasowych rolnych na las. Sąd wskazał, że problematyka dotycząca określenia rodzaju użytku gruntowego i problematyka dotycząca gleboznawczej klasyfikacji gruntów to dwa różne postępowania, do których mają zastosowanie odrębne regulacje prawne. Art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją gruntów obejmuje się grunty rolne i leśne. Tym samym z punktu widzenia instytucji użytku gruntowego, procedury klasyfikacji gruntów są wtórne względem ustaleń użytku gruntowego. To w pierwszej kolejności ustala się użytek, by po ustaleniu, że jest to akurat użytek rolny lub leśny ewentualnie przystąpić do przeprowadzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów na tym użytku. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez gleboznawczą klasyfikację gruntów rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Z powyższego wynika, że dane ewidencyjne dotyczące rodzajów użytków gruntowych oraz dane ewidencyjne dotyczące klas gleboznawczych, to dwa różne rodzaje danych, których sposób pozyskiwania odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury, jak również to, że najpierw ustala się rodzaj użytku a następnie klasę bonitacyjną gruntu ustalonego użytku. Oznacza to, że w ramach prowadzonego postępowania w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie jest dopuszczalna zmiana rodzaju użytku gruntowego. Inaczej ujmując, postępowanie, którego przedmiotem ma być zmiana dotychczasowej gleboznawczej klasyfikacji gruntu danego użytku może dotyczyć wyłącznie zmiany klasy bonitacyjnej gruntu tego użytku. Sąd stwierdził, że organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nadzorczego w sposób nienależyty w aspekcie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. dokonały oceny legalności kwestionowanej decyzji Prezydenta [...] nr [...] r. w kontekście obowiązujących w dacie jej wydania przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Z lektury uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji wynika, że ocena decyzji nr [...] została dokonana wyłącznie w aspekcie przepisów rozporządzenia z dnia 4 czerwca 1956 r. regulujących zasady i tryb postępowania w sprawie klasyfikacji gruntów, natomiast w ogóle nie dokonano jej oceny pod względem merytorycznym, a więc czy w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania tej decyzji w ramach postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ mógł zmień również rodzaj użytku gruntowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji w części dotyczących działek skarżącego zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Geodeta Kraju, zarzucając: 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne prowadzone przez organ II instancji, ani też przez organ I instancji, w zakresie wskazanym w pkt 1 i pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku nie było dotknięte wadą polegającą na naruszeniu przepisów art. 7, art 77 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienia obu uchylonych decyzji odpowiadały dyspozycji art 107 § 3 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie nie dokonały wszechstronnej oceny kwestionowanej przez skarżącego decyzji na gruncie przesłanek wymienionych w art 156 § 1 k.p.a., 2) naruszenie prawa materialnego: - art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji, w ramach kontroli w postępowaniu nieważnościowym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...], zobowiązane były do wykroczenia poza zakres przedmiotowy tego postępowania, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - art. 77 § 1 pkt 1-7 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy obu instancji w postępowaniu nieważnościowym nie oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność zmiany użytków gruntowych została udowodniona; - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzasadnienia obu uchylonych decyzji nie odpowiadają wymaganiom wynikającym z tego przepisu. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu okoliczności, które w ocenie Sądu I instancji stanowiły inne naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie zaistniały. Badając w postępowaniu nieważnościowym legalność decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ ma ograniczone możliwości weryfikacji prawidłowości zakwalifikowania danego gruntu jako określonego użytku gruntowego. Jakkolwiek kwalifikacja taka determinuje w pewnym zakresie ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntu, to jest jednak zdarzeniem uprzednim względem tej klasyfikacji - zdarzeniem następującym uprzednio w innym postępowaniu. Zagadnienie zaliczenia gruntu do danego użytku wykracza zatem poza zakres orzekania decyzji klasyfikacyjnej. Zagadnienie to, w postępowaniu nieważnościowym, mogłoby mieć znaczenie jedynie wówczas, gdyby gleboznawczej klasyfikacji gruntów poddany został grunt w ogóle takiej klasyfikacji nie podlegający. Jak wynika z sentencji decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...] orzekała ona o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, a nie o zaliczeniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. Ustalenie rodzaju użytku gruntowego dla działek objętych decyzją Prezydenta [...] nr [...] nastąpiło przed wydaniem tej decyzji - w ramach modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Przeprowadzone zaś następnie postępowanie dotyczące wyłącznie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, zakończone wskazaną decyzją Prezydenta [...], było legalną konsekwencją wcześniejszych ustaleń co do rodzaju użytku gruntowego występującego na przedmiotowych działkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zarówno skarżący kasacyjnie organ jak i Sąd I Instancji trafnie zauważyli, że postępowanie w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i postępowanie w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w którym może dojść do zmiany rodzaju użytku gruntowego, stanowią dwa odrębne postępowania administracyjne. Dane dotyczące rodzaju użytków i dane dotyczące klas gleboznawczych to dwa różne rodzaje danych, których pozyskiwanie odbywa się na podstawie różnych przepisów prawa i w oparciu o różne procedury (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r., I OSK 1927/14). Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku art. 20 ust. 3 tej ustawy celem gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez którą rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, jest nadanie klas bonitacyjnych ustalonym uprzednio użytkom gruntowym w postaci gruntów rolnych i leśnych. Dlatego też trafnie Sąd I instancji wskazał, że badając zaistnienie przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów organ winien zbadać czy decyzją tą dokonano zmiany rodzaju użytku gruntowego działek należących do skarżącego, czy też zmiana ta nastąpiła już wcześniej w ramach postępowania w przedmiocie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Co do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. zawarto jedynie stwierdzenie, że podczas prac związanych z modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków, wykonawca prac w listopadzie 2009 r. dokonał terenowej weryfikacji użytków gruntowych i stwierdził, że dla wielu działek ewidencyjnych położonych na terenie dzielnicy [...] , objętych gleboznawczą klasyfikacją gruntów uległ zmianie sposób użytkowania gruntów. To stwierdzenie bez żadnego uzupełnienia zostało powtórzone w uzasadnieniu decyzji Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekającego w rozpoznawanej sprawie jako organ II instancji. Tym samym z uzasadnienia decyzji organu nie wynika jednoznacznie czy wskazane prace modernizacyjne obejmowały działki należące do skarżącego, a także nie wynika kiedy zakończyła się modernizacja ewidencji gruntów i budynków, w wyniku której zmianie uległy dotychczasowe dane ujawnione w ewidencji, a w szczególności czy zakończyła się przed wydaniem decyzji w przedmiocie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia [...] września 2010 r. Należy w związku z tym zauważyć, że modernizacji ewidencji dokonuje się z zachowaniem ściśle określonych procedur opisanych w art. 24a ust. 2-11 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Dlatego też ograniczenie się do wskazania, że wykonawca prac w trakcie terenowej weryfikacji użytków gruntowych stwierdził, że dla wielu działek uległ zmianie sposób użytkowania gruntów, jest daleko niewystarczające dla przyjęcia, że te wymagane przepisami prawa procedury postępowania modernizacyjnego zostały zachowane i że w przypadku działek należących do skarżącego została skutecznie, przed wydaniem decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r., przeprowadzona modernizacja, w wyniku której doszło do zmiany określenia użytku gruntowego z rolnego na leśny. W tej sytuacji słusznie Sąd I instancji zarzucił, iż organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, z naruszeniem przywołanych przez Sąd i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie oceniły decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] września 2010 r. pod kątem czy w jej wyniku dokonano wyłącznie aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntu, czy również dokonano zmiany określenia użytku gruntowego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.