II SA/Wr 529/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 sierpnia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A. Z. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 czerwca 2024 r. nr IF-O.7840.1.103.2024 DL w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 24 stycznia 2024 r. nr BS.6740.2.288.2017.42 Starosta Z. (dalej: Starosta, organ I instancji) umorzył postępowanie zainicjowane podaniem R. Ż. w sprawie postępowania zakończonego decyzją Starosty z dnia 13 września 2017 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz A. Z. (dalej: skarżący, sprzeciwiający się) pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z podziałem na 4 etapy na działkach ewidencyjnych położonych na terenie miasta Z., zmienionej decyzjami z dnia 23 stycznia 2018 r. i 17 marca 2019 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że R. Ż. nie zachowała miesięcznego terminu do wniesienia żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 13 września 2017 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika R. Ż. Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) decyzją z dnia 11 czerwca 2024 r. (IF-O.7840.1.103.2024 DL) uchylił w całości decyzję Starosty oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że brak jest dowodów świadczących o niezachowaniu przez R. Ż. terminu do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie Wojewoda potwierdził wystąpienie przesłanki wznowienia w postaci braku udziału strony w postępowaniu oraz zobowiązał organ I instancji do poddania merytorycznej analizie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 13 września 2017 r. Sprzeciw od opisanej decyzji Wojewody wniósł skarżący podnosząc, że Wojewoda niewłaściwie ustalił termin powzięcia przez R. Ż. informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie R. Ż. nie jest stroną postępowania. Sprzeciwiający się zanegował zasadność i prawidłowość postępowania wznowieniowego, ponieważ R. Ż. wiedziała od początku o prowadzonych pracach, a jej twierdzenia są nieprawdziwe. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji oraz towarzyszącą im argumentację, jednocześnie wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił dowodów na niezachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania przez R. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w nim wskazane. Wnosząc sprzeciw skorzystano z podstawy prawnej wyrażonej w art. 64a p.p.s.a.: od decyzji, o której mowa w art. 138§2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Należy wskazać, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775). Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.". Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20, CBOIS). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasatoryjna Wojewody z dnia 11 czerwca 2024 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty nr 331/2017 r. z dnia 13 września 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą na rzecz A. Z. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z podziałem na 4 etapy na działkach ewidencyjnych położonych na terenie miasta Z. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Analizując decyzję objętą sprzeciwem Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Odnosząc się do argumentacji przytoczonej przez Wojewodę, wskazać należy że ustalając termin w jakim R. Ż. dowiedziała się o przedmiotowej decyzji, organ oparł się na oświadczeniu męża strony. We wspomnianym oświadczeniu A. Ż. stwierdził, że powziął informację o decyzji z pisma PINB z 5 lipca 2018 r. i przekazał ją żonie dopiero w dniu 24 sierpnia 2018 r. Wątpliwości organu co do treści tego oświadczenia nie wzbudziła relacja, jaka łączy osobę ją składającą i R. Ż. Nie sposób nie zauważyć, że oświadczenie to zostało dokonane na korzyść małżonka. Organ wskazał, że nie zostały przez organ I instancji przedstawione odpowiednie kontrdowody przeczące wyjaśnieniom złożonym przez R. i A. Ż. Tymczasem powyższe wyjaśnienia nie korzystają z domniemania prawdziwości, które należy obalić. Organ powinien zbadać powyższe okoliczności i obiektywnie ocenić, czy zdarzenia takie wystąpiły. Przyjęcie innego założenia – że złożone przez stronę, która w pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy posiada interes prawny i faktyczny, wyjaśnienia muszą zostać uznane bezrefleksyjnie za fakt, do momentu ich skutecznego podważenia, należy uznać za sprzeczne z logiką. Co więcej, organ nie miał żadnych obiekcji co do okoliczności, że oświadczenie małżonka, w którym wskazuje on dokładną datę przekazania informacji żonie, zostało złożone w dniu 12 listopada 2019 r., a więc ponad rok po rzekomym powiadomieniu R. Ż. Zastrzeżenia, skądinąd słuszne, wzbudziło już sporządzenie po znacznym upływie czasu notatki dotyczącej przebiegu wizyty skarżącej w siedzibie organu, gdzie Wojewoda upatruje dużego prawdopodobieństwa opisania zdarzenia niezgodnie z jego rzeczywistym tokiem. Należy zaznaczyć, że takim też ryzykiem obarczone jest również oświadczenie dotyczące wskazania konkretnej daty, w jakiej miała przebiec dana rozmowa, ponad rok po jej przeprowadzeniu. Jednocześnie należy podkreślić, że to właśnie strona powinna wykazać zachowanie terminu, a nie organ starać się obalić takie oświadczenie. W dalszej kolejności Wojewoda uznał za niedopuszczalne stwierdzenie, że R. Ż. mogła powziąć informację o decyzji w terminie wcześniejszym tylko z uwagi na fakt, że była świadkiem realizacji inwestycji. Organ wyjaśnił, że roboty budowlane mogły się również toczyć bez odpowiednich pozwoleń, a organ nie udowodnił, że R. Ż. powzięła wiedzę o decyzji od pracowników budowlanych lub z tablicy informacyjnej. Powyższe rozważania zakładają, że skarżąca będąc świadkiem realizacji inwestycji znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie – możliwie realizowanej bez niezbędnego pozwolenia administracyjnego, nie poczyniła żadnych działań w tym kierunku, choćby zapoznając się z tablicą informacyjną budowy. Zaznaczyć przy tym należy, że na takiej tablicy znajdują się dane dotyczące choćby numeru pozwolenia, inwestora, organu wydającego decyzję, czy rodzaju budowy. Powyższe nie będzie stanowić samo w sobie okoliczności dowodzącej o powzięciu informacji przez R. Ż. w dacie wcześniejszej, jednak przy ocenie całości materiału w sprawie, w szczególności zestawiając z charakterem nielicznych dowodów na powzięcie informacji w dacie 24 sierpnia 2018 r., prawidłowa interpretacja powyższych okoliczności może mieć wpływ na kształt rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutu przedstawienia stronie niepełnej dokumentacji dotyczącej decyzji z 2017 r., co zdaniem Wojewody uniemożliwia złożenie podania o wznowienie postępowania należy wskazać, że dla zachowania terminu ma znaczenie, przy wznowieniu postępowania, nie kiedy strona poznała treść rozstrzygnięcia, lecz wystarczy, jeżeli wie, czego decyzja dotyczy, i jakie jest rozstrzygnięcie. Tak więc terminem powzięcia wiedzy o decyzji nie będzie data zapoznania się z całością decyzji lub z jej treścią, a już sama wiedza, że takie pozwolenie zostało wydane, i na jego podstawie jest realizowana dana inwestycja. W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że nie ma żadnych dowodów na obecność R. Ż. wraz z mężem w urzędzie, gdzie mieli według organu I instancji podjąć informację o decyzji z 2017 r. Zdaniem Wojewody przesłuchanie stron na okoliczność, która miała miejsce 5 lat wcześniej jest chybione, niepewne, a notatka służbowa sporządzona po takim czasie może nie odzwierciedlać rzeczywistych wydarzeń. Należy zgodzić się z powyższym stwierdzeniem, że dokładne odtworzenie wydarzeń po tak długim czasie powinno nasuwać wątpliwości, jednak nie sposób uznać, że strona może w ogóle nie pamiętać, czy taka okoliczność miała miejsce. Tym bardziej, że już kilka miesięcy po rzekomej wizycie w urzędzie zaczęła podejmować kroki zmierzające do wznowienia postępowania. Tymczasem podczas przesłuchania strona nie zaprzeczyła, że takie okoliczności miały miejsce. W ocenie Sądu, w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Ponownie rozstrzygając sprawę Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób jest wyjątkiem, a nie zaś regułą. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.