II SA/Kr 148/24

SENTENCJA Dnia 29 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lutego 2024 roku sprawy ze sprzeciwu Z. Spółka z o.o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2023 roku, znak: WI-I.7840.3.47.2023.EU w przedmiocie umorzenia postępowania i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej Z. Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 19 grudnia 2023 r., doręczoną w dniu 3 stycznia 2024 r., Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr 1085/6740.1/2023 z dnia 25 września 2023r. wydaną w sprawie znak AU-01-2.6740.1.410.2023.EPI w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy istniejącego zjazdu z dz. dr. nr [...] obr. [...] Ś. oraz zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dwu i trzy segmentowych, z garażami podziemnymi, naziemnymi miejscami postojowymi, wewnętrznym układem ciągów pieszo jezdnych, wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, centralnego ogrzewania i węzłów cieplnych wentylacji mechanicznej, instalacjami elektrycznymi i słaboprądowymi oraz podziemnymi instalacjami elektrycznymi, kanalizacji sanitarnej i deszczowej wraz ze zbiornikiem retencyjnym z odprowadzaniem wód opadowych do rzeki B. , na działce [...] obr. [...]. ewid. Ś. , pry ul. [...] w K." i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na uzasadnienie zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasatoryjnej w całości Organ powołał się na niewypełnienie przez organ l instancji ustawowych obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 Pb, a co za tym idzie zaniechanie sprawdzenia zgodności PZT (projektu zagospodarowania terenu) i PAB (projektu architektoniczno budowlanego) z ww. przepisem w zakresie przebiegu projektowanych sieci jako nieczytelne. Ponadto, organ l instancji nie dopełnił formalności wynikających z art. 28 ust. 2 Pb, w związku z art. 3 pkt. 20 PB, dotyczących stron postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania wynika stąd, że stronami stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. winny być nie tylko wskazane w powołanym przepisie podmioty nieruchomości objętych zakresem oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę (dwa budynki mieszkalne wielorodzinne z infrastrukturą towarzyszącą na działce [...]), lecz wszystkich obiektów które są planowane lub będą realizowane (sieci, przyłącza) jako współdziałające z obiektem objętym wnioskiem. Poza tym, organ odwoławczy opisał szereg nieprawidłowości, w tym niepełne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, nieczytelność części rysunkowej PZT, oraz co do zgodności opisu ukształtowania terenu, a także szereg innych nieprawidłowości. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyły Zakłady [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. podnosząc naruszenie: - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości z powołaniem się na błędnie ustalony przez organ I instancji krąg stron postępowania i naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, podczas gdy krąg stron postępowania został ustalony zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1) i 20) p.b., a tym samym nie można było przyjąć, wbrew stanowisku organu II instancji, iż pozostaje do wyjaśnienia konieczny zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 6, art. 7, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3, art. 138 § 2 k.p.a. w tym w zw. z art. 28, art. 29 ust. 1 i art. 35 p.b. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie, w tym formułowanie zastrzeżeń wobec przedstawionej dokumentacji projektowej, a nawet wytycznych dla organu I instancji, mimo iż; (i) organ jak sam wskazał, odstąpił od analizy sprawy w zakresie całości postępowania pierwszo instancyjnego, w tym sprawdzenia rozwiązań projektowych zgodnie z art. 35 p.b. oraz (ii) celem wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, rozbieżności, organ nie wystąpił wpierw do Inwestora o wyjaśnienia, korekty, zwłaszcza że sformułowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji zastrzeżenia co do dokumentacji projektowej nie były uprzednio objęte postanowieniem z 8 maja 2023 r. - co skutkowało wydaniem wadliwego i zdecydowanie przedwczesnego, rozstrzygnięcia; -art. 15 i art. 136 k.p.a. poprzez niezastosowanie; - art. 15 i art. 16 k.p.a. poprzez niezastosowanie i formułowanie stanowiska w sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną tego samego organu tj. Wojewody Małopolskiego; - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1) i pkt 20) p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowania, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję, stroną są także podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 p.b. co do nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania obiektów nieobjętych wnioskiem o pozwolenie na budowę złożonym w niniejszej sprawie, podczas gdy art. 28 ust. 2 p.b. odnosi się do nieruchomości mieszczących się w zakresie oddziaływania tego konkretnego obiektu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, a nie inwestycji, obiektów które mogą lub będą realizowane w przyszłości; - art. 35 ust. 3 p.b. oraz art. 79a § 1 k.p.a. poprzez formułowanie ocen dokumentacji projektowej w sprawie bez uprzedniego nałożenia na Inwestora obowiązku wyjaśnienia wątpliwości ewentualnie usunięcia nieprawidłowości, zwłaszcza iż kwestie podnoszone w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie były przedmiotem postanowienia z dnia 8 maja 2023 r. wydanego w sprawie przez organ I instancji; Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sprzeciw podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja kasatoryjna narusza art. 138 § 2 kpa, wobec czego sprzeciw skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 p.p.s.a. Na wstępie należy wskazać, że kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nadto zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 kpa, który to przepis jest podstawą dla wydania skarżonej decyzji, uchylającej orzeczenie organu I instancji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten zatem wymaga, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko w przypadku zaistnienia tej przesłanki organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach kpa wymaga wydania decyzji merytorycznej tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. Z tymi uregulowaniami koresponduje art. 136 kpa wprowadzający obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Niniejsza sprawa dotyczyła rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę i zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, a zatem w świetle art. 35 ust. 1 prawa budowlanego przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych: 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego. Przepis ten jasno wskazuje, jakie wymogi muszą być spełnione, aby wydać decyzję pozytywną w stosunku do wniosku inwestora, a jednocześnie ich spełnienie oznacza obowiązek wydania takiej decyzji. Tym samym, również w postępowaniu odwoławczym wymogi te muszą zostać poddane wyczerpującej analizie, a niewypełnienie wymogów zgodności, musi zostać odpowiednio wykazane, nie poprzez wyrażenie wątpliwości, lecz poprzez jasne i precyzyjne stwierdzenie niezgodności. Tymczasem w kontrolowanej sprawie podane przez skarżony organ odwoławczy okoliczności jako przyczyny uchylenia decyzji, nie zostały w sposób precyzyjny wykazane co do skutków z w/w art. 35 prawa budowlanego, jako niezgodność z konkretnymi przepisami, w tym technicznymi to jest jako braki projektów. Brak powiązania z konkretnymi naruszonymi przepisami, w tym technicznymi (organ odwoławczy ogólnikowo wskazał na naruszenie przepisów technicznych) mogącymi stanowić o niezgodności tych projektów zagospodarowania terenu i architektoniczno budowlanego, wynika, nie tylko z braku powołania takich przepisów, ale również z tego, że uzasadnienie decyzji zostało tak sformułowane, że wynika z niego tylko, iż organ odwoławczy wyraził swoje wątpliwości co do nieczytelności projektów, w szczególności co do przebiegu przyłączy sieci wskazanych mediów oraz wątpliwości, co do zgodności z prawem dokumentacji projektowej Powyższe miałoby, pomimo stwierdzenia nieczytelności projektu, skutkować uznaniem za strony przez organ odwoławczy podmiotów, mających prawo do terenów przez które te sieci przebiegają. W tym jednak zakresie należy wyrazić jednoznaczny pogląd, że trafnie podnosi się w sprzeciwie błędną wykładnię art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1) i pkt 20) p.b. poprzez przyjęcie, iż dla ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję, stroną są także podmioty będące właścicielami nieruchomości, znajdującymi się w zakresie oddziaływania obiektów, nieobjętych wnioskiem o pozwolenie na budowę złożonym w niniejszej sprawie. Art. 28 ust. 2 p.b. odnosi się bowiem do nieruchomości mieszczących się w zakresie oddziaływania tego konkretnego obiektu, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, a nie inwestycji, czy obiektów które mogą lub będą realizowane w przyszłości. Z tych przyczyn uchylenie decyzji organu I instancji z powodu naruszenia art. 15 k.p.a. było błędne. Natomiast pozostałe argumenty organu II instancji są tak sformułowane, że uchylenie decyzji z tych powodów należy ocenić jako co najmniej przedwczesne. Jak wyżej wskazano, w świetle wiążącego w niniejszej sprawie art. 35 prawa budowlanego, organ odwoławczy winien wskazać konkretne braki projektu skutkującego naruszeniem tego przepisu i jedynie precyzyjne rozstrzygnięcie w tym zakresie mogłoby być uznane za spełniające kryterium, iż decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Samo opisywanie pewnych wątpliwości, czy to w zakresie nieczytelności rysunkowej części projektów, nieczytelnego przebiegu przyłączy mediów, nieprecyzyjności oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością, nie może zostać uznane za podstawę zastosowania art. 138 § 2 kpa. Wątpliwości organ odwoławczy winien samodzielnie wyjaśnić i może w tym zakresie w ramach art. 136 kpa przeprowadzić uzupełniające postępowanie. Organ nie może też odstąpić od analizy sprawy w zakresie całości postępowania pierwszo instancyjnego i rozstrzygać na podstawie art. 138 § 2 kpa z uwagi na wybiorczo wskazane wątpliwości co do dokumentacji projektowej. Z uwagi na to naruszono art. 138 § 2 kpa poprzez brak wskazania istotnych i uzasadnionych podstaw do uchylenia decyzji I instancji w powiązaniu z art. 35 prawa budowlanego. Powołane w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej okoliczności są zbyt ogólnikowe i na obecnym etapie nie uzasadniają uchylenia decyzji organu I instancji z powołaniem na 138 § 2 kpa. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują koszt wpisu sądowego w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa radcowskiego 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa 17 zł.