I OSK 1103/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 966/21 w sprawie ze skarg H. Z. i T. S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz H. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie, sygn. akt II Kr/Wa 966/21, po rozpoznaniu skarg H. Z. i T. S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 roku, znak: [...], w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz H. Z. kwotę [...] złotych oraz na rzecz T. S.A. w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Małopolski formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej jako p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez błędne uznanie, że organy administracji naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 t.j.), powoływanej jako k.p.a. w zw. z art. 128 ust. 4 i art. 134 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 1990 t.j.), powoływanej jako u.g.n. poprzez niewłaściwe ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oraz poprzez błędne ustalenie, że nie nastąpiło przedawnienie roszczeń do wypłaty części należnego odszkodowania, do którego wypłaty zobowiązana jest T. S. A.. Wojewoda Małopolski powołując się na przepis art. 176 w zw. z art. 185 § 1 oraz art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub rozpoznanie skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca H. Z. wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) - dalej p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając zaskarżoną decyzję, w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z uzupełniającej opinii biegłego celem ustalenia wartości nieruchomości, przyjmując jej przeznaczenie, w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 31 stycznia 1980 r., jako rolne z możliwością zabudowy zagrodowej rozproszonej i uwzględniając przedawnienie roszczeń związanych z istniejącymi nasadzeniami sadowniczymi. Wspomniany plan miejscowy obowiązył w dacie wydania decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 1982 r. oraz decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] sierpnia 1982 r. zezwalających Zakładowi [...] w T., w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 t.j.) na wejście w teren celem budowy linii 110 kV na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], odpowiadające obecnie działkom ewidencyjnym o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], gm. [...]. Wojewoda Małopolski w zaskarżonej decyzji orzekł reformatoryjnie, uchylając decyzję organu I instancji, ustalił na nowo wysokość odszkodowania, faktycznie zmniejszając je z kwoty [...] zł. do kwoty [...] zł. Organ wyliczył kwotę odszkodowania samodzielnie, nie korzystając z uzupełniającej opinii, czy też dodatkowych wyjaśnień biegłego, na co wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnym wyroku, wydanym w tej sprawie. Sprawa była już bowiem przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który po rozpoznaniu sprzeciwu prawomocnym wyrokiem z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1316/20 uchylił kasacyjną decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] października 2020 r., zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i uznając, że organ bezpodstawnie zakwestionował operat szacunkowy z 8 października 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S.. Sąd Wojewódzki wskazywał wówczas, że "jeżeli organ odwoławczy ma wątpliwości co do zakresu wyceny zawartej w pkt 9 operatu, to może kwestie te wyjaśnić we własnym zakresie, działając na podstawie art. 136 k.p.a., wzywając biegłą do uzupełnienia opinii bądź udzielenia stosownych wyjaśnień". Organ ponownie rozpoznając sprawę nie zastosował się jednak do zaleceń sądu zawartych w prawomocnym wyroku, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organowi odwoławczemu uwzględnienie, że nastąpiło przedawnienie roszczeń w części odszkodowania należnego za sad. Przedwczesna zaś była ocena organu, że wykonanie zaleceń Sądu Wojewódzkiego musi doprowadzić do pozyskania zupełnie nowego operatu szacunkowego, określającego nową wartość, a to z kolei może prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wobec przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania w całości lub w znacznej części. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zapatrywania, bowiem to, czy po uzupełnieniu opinii przez biegłego powstanie nowy operat będzie możliwe po jego przedłożeniu i weryfikacji przez organ. Nie ma podstaw do stawiania takich tez a priori, przed przeprowadzeniem tego dowodu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest również stanowisko, że sporządzenie nowego operatu mieści się w zakresie postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem odwoławczym, gdy w postępowaniu przed organem I instancji sporządzono pierwszy operat, który utracił aktualność bądź nie został uznany przez właściwy organ administracji publicznej lub sąd administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2023 r., I OSK 98/23). Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec niewłaściwie ustalonego odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 i 134 w zw. z art. 124 u.g.n., a tym samym niewyjaśnienie istoty sprawy. Obowiązkiem organu będzie więc przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze wskazaniami Sądu Wojewódzkiego zawartymi w zaskarżonym wyroku. Wojewoda Małopolski, w ponownym postępowaniu zwróci się więc do rzeczoznawcy majątkowego o dokonanie aktualizacji i uzupełnienia operatu szacunkowego z [...] października 2019 r. (zaktualizowanego [...] maja 2021 r.), ewentualnie o złożenie dodatkowych wyjaśnień przez biegłą celem ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oraz wartości poniesionych szkód majątkowych w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV wraz z usytuowaniem słupa przelotowego wysokiego napięcia. Zlecając biegłemu uwzględnienie przeznaczenia tego terenu zgodnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1980 r., obowiązującego w dacie wydania decyzji zezwalającej na wejście w teren. Jak wynika z postanowień planu, teren ten oznaczony był symbolem J.21.R, a opisany jako teren istniejących upraw rolnych, adaptacja stała. Jednocześnie przewidujący dla istniejącej rozproszonej zabudowy i budownictwa nowego stosowanie zasad przewidzianych dla realizacji budownictwa poza terenami budowlanymi, szczegółowo zapisanych w planie. Przeznaczenie tego terenu, wynikające z zapisów planu koreluje ze sposobem jego użytkowania, na który wskazywała skarżąca H. Z. w piśmie z 25 maja 2017 r. oświadczając, że przed 1983 r. trwała tam budowa domu mieszkalnego, który stoi na działce do chwili obecnej, a po postawieniu linii 110kV dokończono jedynie budowę domu, ale już nie można było wybudować zabudowań gospodarczych, ze względu na zakaz zabudowy w pasie 15 m. od skrajnego przewodu linii. Uwzględnienie powyższego wymaga więc przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie co najmniej uzupełniającej opinii biegłego, na co słusznie wskazywał Sąd Wojewódzki. Trafnie też podnosząc, że przy ustalaniu wysokości odszkodowania za ograniczenie prawa własności organ uwzględni przedawnienie roszczenia za straty w zasiewach, uprawach i plonach, w myśl art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo więc ocenił zaistnienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec tego, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.