I OW 42/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak Kolczyńska sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Częstochowy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Częstochowa a Powiatem Pajęczańskim w przedmiocie wskazania podmiotu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich, umieszczonych w rodzinie zastępczej postanawia wskazać Miasto Częstochowa jako właściwe w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 lutego 2018 r. Prezydent Miasta Częstochowy wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miastem Częstochową a Powiatem Pajęczańskim przez wskazanie Powiatu Pajęczańskiego jako właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletnich, umieszczonych w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w Częstochowie z dnia 7 czerwca 2017 r. (sygn. akt V Nsm 1076/16) umieszczono małoletnich P.L. (ur. 18.09.2003 r.) oraz J.L. (ur. 20.07.2005 r.) w spokrewnionej, niezawodowej pieczy zastępczej w osobach ich dziadków ojczystych – J. i C. małż. L. zamieszkałych w miejscowości G.. Ustalono także, że w lipcu 2016 r. małoletni zostali przewiezieni przez ich matkę A. L. do dziadków ojczystych do miejscowości G. i zostały tam przez nią pozostawieni. Od tego momentu małoletni zamieszkiwali w miejscowości G., gdzie m.in. od września 2016 r. uczęszczali do Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w [...]. Jak wynika z zaświadczeń Wójta Gminy Nowej [...] z dn. 21 lipca 2017r. rodzice małoletnich D. L. i A. L. byli zameldowani na pobyt stały w miejscowości G., natomiast na pobyt czasowy w miejscowości [...], gm. [...]. Z oświadczenia J. L. wynika natomiast, że we wrześniu A. L. zamieszkiwała w Częstochowie. Z uwagi na powyższe organ wnioskujący stwierdził, iż Gminę Nową [...] należy uznać za miejsce zamieszkania matki małoletnich przed ich pierwszym umieszczeniem w pieczy zastępczej. Organ podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 191 ust. 1 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponosi powiat miejsca zamieszkania dziecka przez umieszczeniem go w pieczy zastępczej i w związku z tym, wniósł jak na wstępie. W piśmie z 8 kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, Starosta Powiatu Pajęczańskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Miasta Częstochowy jako właściwego w sprawie. Na uzasadnienie tego wskazał, że z oświadczenia rodzica zastępczego z dnia 10.01.2018r - mieszkańca i właściciela posesji, przy której zameldowana jest na stałe matka dzieci – wynika, iż dzieci zostały tam w lipcu 2016 roku przywiezione na okres wakacyjny z Częstochowy od matki, która cały czas - tj. zarówno w lipcu jak nadal we wrześniu 2016 roku, mieszkała w Częstochowie - i "pozostawione" tzn. porzucone przez matkę. Organ pozostający w sporze wskazuje, że również później, tj. w roku 2017 i 2018 matka dzieci mieszkała nadal w Częstochowie, o czym świadczy kolejne pismo rodzica zastępczego oraz pismo Częstochowskiego Centrum Wsparcia Rodziny z 19.02.2018 r. W oparciu o powyższe, organ pozostający w sporze wysuwa wniosek, że matka dzieci nie była mieszkanką powiatu pajęczańskiego. Nadto dzieci były do sierpnia 2016r. uczniami szkoły w Częstochowie, a sama matka pobierała na nie świadczenia rodzinne w Częstochowie przynajmniej od roku 2013 do października 2016r. Sposób sprawowania opieki nad małoletnimi J. oraz P. był w zainteresowaniu sądu rodzinnego w Częstochowie od przynajmniej 2010 roku, a nad rodziną sprawowany był nadzór kuratorski przez Zespół częstochowskich kuratorów, co zakończyło się ostatecznie umieszczeniem dzieci w pieczy zastępczej. Zatem matka dzieci była mieszkanką Częstochowy zarówno w momencie porzucenia dzieci, jak i wszczęcia sprawy o umieszczenie ich w pieczy zastępczej oraz jej zakończenia. Z akt sprawy wynika także, że rodzina nie posiadając własnego mieszkania zmieniała adresy zamieszkania na terenie Częstochowy, nigdy w tym okresie nie zamieszkiwali w powiecie pajęczańskim, choć stały meldunek się nie zmieniał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 191 ust. 16 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2019r., poz.1111) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje w zakresie właściwości do rozstrzygania sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, zasadę przyznającą właściwość organowi wyższego stopnia (art. 22 § 1 pkt 1), od której w razie gdy brak wspólnego organu wyższego stopnia wprowadza wyjątek przyznając właściwość sądowi administracyjnemu. Przepis art. 191 ust. 16 cyt. ustawy w tym przedmiocie reguluje nie ustalenie organu właściwego, a jest trybem rozstrzygnięcia, na której jednostce samorządu terytorialnego ciąży obowiązek ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka. Ciężar spoczywa na jednostce samorządu terytorialnego, a organ jest jedynie wykonawcą obowiązku, realizowanego przez czynność techniczną – wypłaty. Przy ustaleniu powiatu obowiązanego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej istotny jest stan faktyczny, który miał miejsce przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej (por. art. 191 ust. 1 cyt. ustawy oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 126/13). Ustawa posługując się w art. 191 ust. 1 pojęciem "miejsce zamieszkania" nie definiuje go, co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 26 § 1 k.c., miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej. Zgodnie z § 2 tego przepisu, jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy. W niniejszej sprawie należy przyjąć, że małoletni przed umieszczeniem w niezawodowej spokrewnionej rodzinie zastępczej małoletni J. L. i P. L. pozostawali pod władzą rodzicielską matki A.L.. Zatem ich miejscem zamieszkania było miejsce zamieszkania matki. A. L. pomimo kilkukrotnej zmiany adresów zamieszkania w okresie poprzedzającym umieszczenie w pieczy zastępczej zamieszkiwała w Częstochowie. Niewątpliwie też razem z nią zamieszkiwali co najmniej do lipca 2016r. małoletni J. L. i P. L.. Co więcej matka dzieci nadal zamieszkiwała w Częstochowie, gdzie pobierała na nie świadczenia rodzinne. Jak wynika z wyjaśnień babki ojczystej dzieci, syn po ślubie zameldował żonę "u siebie" tj. w miejscowości G. w powiecie pajęczańskim. Następnie po około dwóch latach wyprowadził się z żoną do gminy Mykanów, gdzie mieszkali krótko, a przez następne lata i nadal są mieszkańcami Częstochowy. Tym samym matka dzieci przez ostatnie lata nie była i nie jest mieszkanką powiatu pajęczańskiego, a jedynie ma tam stały meldunek. Nie można zatem mówić, ze A. L. miała miejsce zamieszkania w powiecie pajęczańskim, a wraz z nią dzieci. Dzieci chodziły do 2016r. roku do szkoły podstawowej w Częstochowie, a matka pobierała na nie zasiłki rodzinne (do 31 października 2016r.) i świadczenia wychowawcze (do sierpnia 2017r.). W świetle podniesionych wyżej okoliczności uznać należało, że miejscem zamieszkania dzieci przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej było Miasto Częstochowa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie, na podstawie art. 191 ust. 1 ustawy, powiatem właściwym w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie P.L. i J.L. jest Miasto Częstochowa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.