I OW 127/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] a Burmistrzem Miasta [...] w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. K. a w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek. UZASADNIENIE Burmistrza Miasta [...] zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu między nim a Burmistrzem Miasta [...] przez wskazanie Burmistrza Miasta [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku D. [...], reprezentowanego przez opiekuna prawnego - B. P. , zam. w [...], ul. [...], w przedmiocie - umieszczenia - w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Wskazano, że Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przesłał wniosek D. [...], w sprawie skierowania go do Domu Pomocy Społecznej w [...], uznając, iż Burmistrz Miasta [...] nie jest właściwym organem do rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. skierowano małoletniego wówczas D. [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...], będącym placówką dla dzieci niepełnosprawnych intelektualnie. Dominik [...] w związku z uzyskaniem pełnoletniości zwrócił się, jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona, poprzez swego opiekuna prawnego, w osobie B. P. o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w [...], będącym placówką dla osób dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie. Burmistrz Miasta [...] wskazał, iż opiekun prawny, jest mieszkanką Gminy [...], w związku z czym uważa, iż w sytuacji gdy umieszczenie D. [...] w domu pomocy społecznej dla dorosłych wiąże się z prowadzeniem nowego postępowania administracyjnego, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest Gmina [...]. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] uzyskał stanowisko Ministerstwa Rodziny i Polityki Społecznej (pismo nr [...] z dnia [...].03.2023 r.), w którym stwierdzono, iż "w przypadku przeniesienia mieszkańca do innego dps albo do dps innego typu (np. przeniesień z dps dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie do dps dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie), decyzję zmieniającą o skierowaniu wystawi gmina dotychczasowa, stosownie do art. 101 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej". Podkreślono, że wniosek złożony przez opiekuna prawnego ubezwłasnowolnionego nie jest wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej, bowiem decyzja w tym przedmiocie została już wydana i obowiązuje nadal. Dodano, że decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki pozostaje w obrocie prawnym. Dlatego pomimo, iż opiekun prawny D. [...], pozostaje mieszkańcem gminy [...], to gmina [...] nie jest właściwą w przedmiocie - skierowania -D. [...] do innego domu pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta [...] wskazał, że decyzją Nr [...] z dnia 03 lipca 2020 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] skierował małoletniego D. [...], mieszkańca Zabrza a wychowanka Centrum Wsparcia Kryzysowego Dzieci i Młodzieży w Zabrzu, do Domu Pomocy Społecznej w [...], w związku z wnioskiem jego opiekuna prawnego, wychowawcy Centrum w osobie D. B., zamieszkałej na terenie Gminy [...]. Wskazano, że od [...] marca 2021 r. D. K. przebywa w Domu Pomocy Społecznej prowadzonym przez Zgromadzenie Sióstr Szkolnych de Notre Dame w [...]. W dniu [...] grudnia 2022 r. D. K. skończył 18 lat, tym samym uzyskał pełnoletniość. Wyjaśniono, że D. K. został uznany za osobę całkowicie ubezwłasnowolnioną, a jego opiekunem prawnym Sąd Rejonowy w Cieszynie postanowieniem o sygn. akt III RNs 365/22 z dnia 04 stycznia 2023 r. ustanowił B. P. zamieszkałą w [...]. Ze względu na brak możliwości dalszego pobytu D. [...] w Domu Pomocy Społecznej w [...], związany z występującymi zaburzeniami zachowania, opiekun prawny uzyskał zgodę Sądu Rejonowego w Cieszynie (postanowienie sygn. akt III RNs 6/23 z dnia 13 stycznia 2023 r.) na przeniesienie całkowicie ubezwłasnowolnionego D. [...] z domu pomocy społecznej dla dzieci i umieszczenie go w domu pomocy społecznej dla dorosłych, bez jego zgody. Organ wskazał, że podjęcie przez opiekuna prawnego działań związanych z realizacją postanowienia Sądu a zmierzających do umieszczenia całkowicie ubezwłasnowolnionego D. [...] w domu pomocy społecznej dla dorosłych wiąże się z prowadzeniem nowego postępowania w sprawie wydania decyzji - kierującej - do domu pomocy społecznej. Skoro opiekun całkowicie ubezwłasnowolnionego D. K. ma miejsce zamieszkania w [...] to organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest gmina [...]. Burmistrz Miasta [...] wskazał, że podjęcie przez opiekuna prawnego działań związanych z realizacją postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. III RNs 6/23 zezwalającego na przeniesienie całkowicie ubezwłasnowolnionego D. [...] z domu pomocy społecznej dla dzieci do domu pomocy społecznej dla dorosłych wiąże się z prowadzeniem nowego postępowania w sprawie wydania decyzji - kierującej - do domu pomocy społecznej. Tymczasem, wniosek Burmistrza [...] dotyczy sporu o właściwość w przedmiocie - umieszczenia - w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Burmistrz [...] wskazał, że jakkolwiek decyzję o - umieszczeniu - w domu pomocy społecznej musi poprzedzać decyzja o skierowaniu, to wniosek opiekuna prawnego D. [...] zatytułowano jako wniosek o - umieszczenie - w domu pomocy społecznej, co znajduje się poza kompetencją Gminy [...], gdyż ona nie prowadzi domów pomocy społecznej o zasięgu gminnym. W ocenie Burmistrza [...] nieprawidłowe jest posługiwanie się przez Burmistrza Miasta [...] sformułowaniem, iż wniosek dotyczy sprawy - skierowania - do domu pomocy społeczne, gdyż wniosek taki nie znajduje się w aktach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Spór o właściwość między jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023r. poz. 775 - dalej jako: "k.p.a."). Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie wniosek dotyczy Burmistrza Miasta [...] (województwo śląskie, powiat cieszyński) dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej oraz Burmistrza Miasta [...] (województwo śląskie, powiat tarnogórski) dla którego organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach - § 1 pkt 12 lit. a i c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003, nr 198, poz. 1925). Należy zauważyć, że o sporze o właściwość możemy mówić w przypadku, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej - tej samej - sprawy administracyjnej, a jednocześnie nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy. W przeciwnym razie, tj. kiedy nie ma zgody między organami, co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę - nie ma tożsamości sprawy. Trudno, zatem mówić o sporze o właściwość, kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwóch różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Powyższa uwaga wprowadzająca jest potrzebna ponieważ w badanym przypadku opiekun prawny D. [...], w osobie B. P. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023 r., zwrócił się o - umieszczenie - D. [...] w Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w [...]. Wnioskodawczyni złożyła jednocześnie też oświadczenie o rezygnacji z pobytu D. [...] w Domu Pomocy Społecznej dla Dzieci w [...] - "z dniem przeniesienia" - oraz wyraziła zgodę na uchylenie decyzji z dnia [...] października 2020 r. o skierowaniu Podopiecznego do DPS w [...] oraz na uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2021 r. o ustaleniu odpłatności za pobyt podopiecznego w DPS w [...], a ponadto na ponoszenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji Burmistrz Miasta [...], który przekazał sprawę Burmistrzowi [...] uznał się niewłaściwym w sprawie - skierowania - D. [...] do Domu Pomocy Społecznej w [...] (zawiadomienie z [...] lutego 2023 r.). Właśnie - skierowania - do domu pomocy społecznej dotyczy również odpowiedź Burmistrza Miasta [...] udzielona na wniosek złożony przez Burmistrza Miasta [...] o rozstrzygnięcie sporu w sprawie - umieszczenia – D. [...] w domu pomocy społecznej. Burmistrz Miasta [...] wskazuje, że podjęcie przez opiekuna prawnego działań związanych z realizacją postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie z dnia 13 stycznia 2023 r. sygn. III RNs 6/23 zezwalającego na przeniesienie całkowicie ubezwłasnowolnionego D. [...] z domu pomocy społecznej dla dzieci, do domu pomocy społecznej dla dorosłych wiąże się z prowadzeniem nowego postępowania w sprawie wydania decyzji - kierującej - do domu pomocy społecznej. Tymczasem, wniosek Burmistrza Miasta [...] dotyczy sporu o właściwość w przedmiocie - umieszczenia - w Domu Pomocy Społecznej w [...]. W ocenie Burmistrza Miasta [...] nieprawidłowe jest posługiwanie się przez Burmistrza Miasta [...] sformułowaniem, iż wniosek dotyczy sprawy - skierowania - do domu pomocy społeczne, gdyż wniosek taki nie znajduje się w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższe, zaakcentować trzeba, że zmiana placówki następuje w kilku etapach, tj.: wymaga zmiany decyzji kierującej (i ustalającej opłatę) do domu pomocy społecznej oraz uchylenia decyzji o umieszczeniu w dotychczasowym domu pomocy społecznej i wydania nowej decyzji o umieszczeniu w innej placówce. Przeniesienie z jednego domu pomocy społecznej do innego, wymaga zatem zaangażowania: organów, które wydały decyzje o skierowaniu i opłacie oraz o umieszczeniu w placówce, a ponadto organu, jednostki samorządu prowadzącej dom, do którego ma nastąpić przeniesienie. Analiza akt sprawy wskazuje, że w istocie, intencją opiekuna prawnego D. [...] było "spowodowanie" przeniesienia go do Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w [...], a zatem wdrożenie przez organy administracji publicznej, wszystkich wymaganych prawem działań w celu urzeczywistnienia postanowienia Sądu Rejonowego w Cieszynie o przeniesieniu D. [...] do domu pomocy społecznej dla osób dorosłych. I. Na podstawie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej, (Dz.U. z 2023, poz. 901 - dalej jako: "u.p.s."), decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Przepisem o charakterze szczególnym jest art. 101 ust. 6 u.p.s., zgodnie z którym dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej. Przepis ten przypisuje, zatem istotne znaczenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, która zachowuje znaczenie kształtujące właściwość organu pomocy społecznej dopóki pozostaje w obrocie prawnym. Zakłada zatem, że gmina, która spowodowała umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej pozostaje właściwa we wszystkich sprawach dotyczących świadczeń z pomocy społecznej dla tej osoby, w czasie jej zamieszkiwania w tym domu. Również w sprawach zmiany domu pomocy społecznej (por. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2022 r. sygn. I OW 197/18, z dnia 15 maja 2014 r., sygn. I OW 48/14; z 7 marca 2018 r., sygn. I OW 308/17; z 20 listopada 2019 r., sygn. I OW 122/19, dostępne na www.nsa.gov.pl). Tak też należy odczytywać właściwość gminy w kontekście zmiany decyzji kierującej D. [...] do domu pomocy społecznej. Jak wynika z akt D. K. , aktualnie przebywa w Domu Pomocy Społecznej w [...] prowadzonym przez Zgromadzenie Sióstr Szkolnych de Notre Dame. Przekazana dokumentacja nie obejmuje pełnych akt D. [...], tak więc można jedynie domniemywać, który organ zadecydował o skierowaniu go do Domu Pomocy Społecznej w [...] prowadzonego przez Zgromadzenie Sióstr Szkolnych de Notre Dame. Niemniej, nie sposób na podstawie domniemań wskazać wiążąco organ właściwy w tej sprawie. II. Z kolei, o umieszczeniu w domu pomocy społecznej rozstrzyga w drodze decyzji organ gminy prowadzącej dom lub starosta powiatu prowadzącego daną placówkę (art. 59 ust. 2 u.p.s.). Zatem ustawa o pomocy społecznej przewiduje odrębne rozstrzygnięcie o skierowaniu, od tego o umieszczeniu, w domu pomocy społecznej. W badanym przypadku spór zaistniał pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] (województwo śląskie, powiat cieszyński) oraz Burmistrzem Miasta [...] (województwo śląskie, powiat tarnogórski), tymczasem Dom Pomocy Społecznej dla Dorosłych w [...], znajduje się w województwie małopolskim, powiat oświęcimski, gmina [...]. Podsumowując, nie jest jasne, który z etapów realizacji procesu przeniesienia D. [...] do Domu Pomocy Społecznej dla Dorosłych w [...] stanowi zagadnienie sporne pomiędzy Burmistrzem Miasta [...] oraz Burmistrzem Miasta [...]. Złożony wniosek - literalnie i merytorycznie - dotyczy wskazania organu właściwego w przedmiocie - umieszczenia - w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Organ gminy prowadzącej dom (starosta powiatu prowadzącego tę placówkę) nie jest stroną niniejszego sporu. W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że nie można mówić o sporze o właściwość w sytuacji, gdy przedmiotem sporu miedzy organami jest nieustalony jednoznacznie stan faktyczny sprawy, a więc gdy spór jest sporem, co do faktów, a nie co do prawa (postanowienie NSA z 19.2.2013 r. II OW 177/12, Lex 1323668). Rozstrzygnięcie sporu o właściwość polega na wskazaniu, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do rozpoznania sprawy. Jeżeli więc z wnioskiem występuje jeden z organów pozostających w sporze (art. 22 § 3 pkt 2 kpa), a żaden z nich nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, nie jest możliwe rozpoznanie sporu przez wskazanie jako właściwego innego organu, który nie uczestniczy w tym postępowaniu (postanowienie NSA z 2.7.2018 r. I OW 42/18, Lex 2565105). Z uwagi na istniejące wątpliwości, co do stanu faktycznego, będące normatywnie istotne dla rozstrzygnięcia zaistniałego w sprawie sporu o właściwość, niemożliwe było wskazanie organu właściwego. Nie można również wykluczyć, że organem właściwym jest inny organ niźli Burmistrz Miasta [...] i Burmistrz Miasta [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.