II OSK 623/16

SENTENCJA Dnia 7 grudnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 694/15 w sprawie ze skargi H. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze na rzecz H. R. i K. R. solidarnie kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi H. R. i K. R. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze (dalej również jako "SKO") z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję SKO w Zielonej Górze z dnia [...] września 2014 r. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną w wyniku rozpoznania wniosku H. i K. R. z dnia [...] października 2006 r., Wójt Gminy Lipinki Łużyckie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: [...], położonej w L. W wyniku wniesienia odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy Lipinki Łużyckie i umorzyło postępowanie w sprawie. Organ wskazał, że dla terenu na którym znajdują się działki objęte zamiarem inwestycyjnym wnioskodawców, Rada Gminy Lipinki Łużyckie podjęła uchwałę Nr XXIX/177/09 z dnia 30 grudnia 2009 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r., powołując się na art. 145 k.p.a., H. i K. R. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją SKO z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że wyrokiem z dnia 11 października 2010 r., II SA/Go 465/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził nieważność uchwały nr XXIX/177/09 z dnia 30 grudnia 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wznowiło postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia [...] maja 2010 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., wydaną na podstawie art. 147, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze odmówiło uchylenia wymienionej wyżej decyzji ostatecznej. Skarżący wnieśli o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucając decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2011 r. rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2011 r. Po rozpatrzeniu skargi H. i K. R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 446/11, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z [...] stycznia 2011 r. W ocenie Sądu, obie decyzje SKO były błędne, gdyż pominęły regulację zawartą w art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Decyzją z [...] czerwca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło własną decyzję z [...] lipca 2011 r., uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Lipinki Łużyckie z [...] lipca 2009 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 10 domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej na nieruchomości składającej się z działek [...], położonej w L. i umarzającej postępowanie I instancji w całości. Prowadząc ponownie postępowanie SKO zwróciło się m.in. do Starosty Powiatowego w Żarach o kopie wycinków mapy zasadniczej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dla terenu działek inwestycyjnych. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta Powiatowy w Żarach, odpowiadając na pismo organu, wyjaśnił że nie posiada mapy zasadniczej dla wsi L. Wobec powyższego, wezwano wnioskodawców do usunięcia braków wniosku o wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, poprzez przedłożenie do akt sprawy wymaganego przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") załącznika graficznego do wniosku, w formie dwóch kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - kopii mapy katastralnej (ewidencyjnej), sporządzonej w skali 1:500 lub 1:1000, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a obejmującej teren działek nr [...] oraz obszaru przyległego, stanowiącego trzykrotność łącznej szerokości frontu tych działek i posiadającej oznaczenie granic poszczególnych działek inwestycyjnych, jak też zawierającej oznaczenie (na jednej z kopii tej mapy) granic terenu objętego wnioskiem. W odpowiedzi na to wezwanie, skarżący pismem z dnia [...] maja 2013 r. przedłożyli do akt dwie kopie mapy ewidencyjnej sporządzonej w skali 1:5000 (połączonej) i jedną kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:5000 (arkusze do złączenia), oświadczając przy tym, że dla terenu działek ewidencyjnych nr [...] położonych w obrębie L., jak i obszaru przyległego Starostwo Powiatowe w Żarach nie posiada w swoich zasobach map sporządzonych w skali 1:500 lub 1:1000. Kolegium zwróciło się do biegłego – osoby uprawnionej w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. – o wydanie opinii na temat dopuszczalności sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy (części graficznej) w tej sprawie, w tym możliwości wykonania tzw. analizy urbanistycznej (część tekstowa i graficzna) w oparciu o kopie map przedłożonych przez wnioskodawców przy ich piśmie z dnia [...] maja 2013 r. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. powołany biegły przedłożył opinię, w której wskazał, że przedłożone przez wnioskodawców mapy nie spełniają podstawowych wymogów określonych w przytoczonych powyżej przepisach. Biegły stwierdził, że na danych mapach nie jest możliwe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, a więc nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. SKO nie uwzględniło zgłaszanych przez stronę wniosków dowodowych, m.in. przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego na okoliczność możliwości ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji w oparciu o materiał dowodowy, w tym mapy, znajdujący się w aktach sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze uchyliło decyzję SKO z dnia [...] września 2010 r. oraz utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Lipniki Łużyckie z dnia [...] listopada 2009 r. Po rozpoznaniu wniosku K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że istota sprawy sprowadza się do kwestii możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w oparciu o właściwą mapę, stosując art. 52 u.p.z.p. – w tym jego ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 62 u.p.z.p. i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO podkreśliło, że dla spełnienia wymogów określonych w tych przepisach nie jest wystarczające załączenie do wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jakiejkolwiek kopii mapy. Z przepisów bowiem wynika, iż ustawodawca nałożył na zainteresowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy obowiązek przedłożenia kopii mapy o określonym charakterze i treści, tj. kopii mapy zasadniczej albo w przypadku jej braku – kopii mapy ewidencyjnej, która powinna zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, a ponadto funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki jego zabudowy i zagospodarowania. Odnosząc się do braku formalnego wniosku – niedołączenia wskazanych map, organ stwierdził, że są one nieodzowne dla przeprowadzenia analizy terenu w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. SKO podkreśliło, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedłożenia tych map. Skargę na powyższą decyzję wnieśli H. i K. R., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a., art. 7 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji tego organu z [...] września 2014 r. i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej z [...] maja 2010 r. oraz o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy Lipinki Łużyckie z [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożyli do akt kopię wycinku mapy ewidencyjnej oraz wycinek kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000. Nadto Starosto Powiatowe na zlecenie organu wykonało mapy sytuacyjno-wysokościowe w skali 1:500 i mapy ewidencyjne w skali 1:5000. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego z dnia [...] marca 2013 r. dla zleceń wydania decyzji o warunkach zabudowy terenu położonego we wsi L. wykonywane są mapy sytuacyjno - wysokościowe w skali 1:500 i mapy ewidencyjne w skali 1:5000. Treść mapy ewidencyjno-wysokościowej w większości nie zawiera granic, dlatego jej uzupełnieniem jest mapa ewidencyjna. Tym samym, według Starostwa Powiatowego żądanie dostarczenia dla celów przedmiotowego postępowania innych map, na jednym arkuszu, należało uznać za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał skargę za zasadną. W ocenie Sądu ustalenie, że analiza urbanistyczna została sporządzona w oparciu o mapy, które nie spełniają wymogów z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie może być samoistną przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd zauważył, że jak wskazuje na to zebrany w sprawie materiał dowodowy, przedłożenie odpowiednich map nie było możliwe, ponieważ dla danego terenu organ w swoich zasobach takich map nie posiada, co zostało bezspornie ustalone. Sąd zwrócił również uwagę na charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta ma charakter związany, co oznacza, że w wypadku spełnienia warunków określonych w ustawie, organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji. Sąd wskazał, że rozpoznając wniosek strony organ winien mieć na uwadze wszystkie istotne okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, dotyczy to tym bardziej sytuacji, gdy dana sprawa rozpatrywana jest przez organ II instancji po raz kolejny, a uchybienie w postaci braku map spełniających wymogi z art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostało stwierdzone przez organ odwoławczy dopiero przy kolejnej analizie sprawy. Taka praktyka, ze względu na obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadę zaufania do organu administracji publicznej oraz zasadę ekonomiki procesowej nie może, w opinii Sądu I instancji, znaleźć aprobaty. Analizując sprawę organ, zdaniem Sądu, nie wziął pod uwagę i nie rozpatrzył możliwości sporządzenia analizy urbanistycznej, która stanowiłaby odpowiedź na zagadnienia, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w oparciu o mapy, które znajdują się w aktach sprawy. Wprawdzie w piśmie z [...] lipca 2013 r. biegły stwierdził, że kopie map przedłożonych przez skarżących przy ich piśmie z [...] maja 2013 r. nie mogą stanowić podstawy do sporządzenia analizy urbanistycznej, jednakże w innym piśmie – z [...] lutego 2013 r. ten sam biegły stwierdził, że w jego ocenie w aktach sprawy znajdują się mapy, które mogą być podstawą takiej analizy, ponieważ zawierają niezbędne elementy. Zdaniem Sądu, nieprzedłożenie mapy, o której mowa w art. 52 u.p.z.p. z jednoczesnym przedłożeniem innej mapy zawierającej niezbędne elementy do ustalenia warunków zabudowy nie może zawsze prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy (bądź pozostawienia wniosku bez rozpoznania). Zbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa może prowadzić do sytuacji, że inwestycja nie będzie mogła być realizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność, lecz z uwagi na przesłankę formalną jaką jest brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju. Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez wystarczającej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: a) przepisów postępowania: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji w oparciu o błędne ustalenia stanu faktycznego i uznanie, że organ nie wziął pod uwagę i nie rozpatrzył możliwości sporządzenia analizy urbanistycznej w oparciu o mapy, które znajdują się w aktach sprawy; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i 61 ust. 6 w zw. z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie") - poprzez pominięcie przez Sąd I instancji materialnoprawnego charakteru wymagań dotyczących odpowiednich map, które są nie tylko obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie warunków zabudowy, podstawą do przeprowadzenia analizy urbanistycznej, ale też elementem samej decyzji, tj. jej części graficznej i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania; III. art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez pominięcie przez Sąd I instancji faktu dokonania przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego i poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia podstaw prawnych wyroku oraz brak należytej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie; b) przepisów prawa materialnego: - art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia – poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wskazane w tych przepisach mapy mogą zostać dowolnie zastąpione przez inne mapy w przypadku braku odpowiedniej mapy zasadniczej lub mapy katastralnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. i K. R., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie w całości i zasądzenie solidarnie na ich rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wiąże się z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 6 w zw. z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty te wynikają bowiem z przyjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że organ naruszył przepisy procedury administracyjnej oraz przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazanego wyżej rozporządzenia, podczas gdy – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – przepisy te nie zostały naruszone. Drugi z tych zarzutów wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia, a więc tych samych przepisów prawa materialnego, które w drugim z zarzutów naruszenia przepisów postępowania powiązano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Istota powyższych zarzutów sprowadza się do tego, czy prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że "nie przedłożenie mapy, o której mowa w art. 52 upzp z jednoczesnym przedłożeniem innej mapy zawierającej niezbędne elementy do ustalenia warunków zabudowy nie może zawsze prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy (bądź pozostawienia wniosku bez rozpoznania)". Na poparcie swojego stanowiska Sąd Wojewódzki powołał się na wyrok NSA z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1771/13. Sąd I instancji ocenił przy tym, że organ "nie rozpatrzył możliwości sporządzenia analizy w oparciu o wszystkie dostarczone przez stronę mapy, poprzestając na stwierdzeniu, że nie odpowiadają one wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp". Podkreślił przy tym, iż "z akt sprawy wynika, że przedłożenie map spełniających wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 nie było możliwe, ponieważ dla danego terenu takie mapy nie zostały sporządzone". Powyższe stanowisko Sądu I instancji w realiach rozpatrywanej sprawy uznać należy za prawidłowe. Jak trafnie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na przywołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2013 r., zbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa mogłaby prowadzić do sytuacji, w której inwestycja nie mogłaby zostać zrealizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność, lecz jedynie z uwagi na brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju. Taka właśnie sytuacja mogłaby zaistnieć w niniejszej sprawie, ponieważ jest poza sporem, że dla przedmiotowego terenu mapy spełniające wymogi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie zostały sporządzone. Zauważyć przy tym wypada, że strona skarżąca kasacyjnie stanowisko swoje opiera właśnie na fakcie braku odpowiednich map wywodząc, że nie mogą one zostać dowolnie zastąpione przez inne mapy w przypadku braku odpowiedniej mapy zasadniczej lub mapy katastralnej. Stanowisko takie byłoby słuszne w sytuacji, gdyby mapy takie w ogóle istniały, lecz nie zostałyby dołączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez podmiot ubiegający się o jej wydanie, tylko by zastąpiono je innymi mapami. Odmiennie jednak należy ocenić tę kwestię gdy przedmiotowych map w ogóle nie sporządzono i tylko z tego powodu nie mogły być przedłożone. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez wystarczającej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zatem z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Słusznie przy tym wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ winien zbadać i rozważyć możliwość przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla planowanej inwestycji w oparciu o dostępne mapy. Zaznaczyć raz jeszcze wypada, że podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w przywołanym wyżej wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1771/13, na co słusznie powołał się Sąd I instancji w motywach swojego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 61 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 1 i 3 wskazanego wyżej rozporządzenia, w realiach niniejszej sprawy nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8.09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.