I OSK 2932/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 887/19 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 marca 2019 r. nr 921/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 887/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda) z 6 marca 2019 r. nr 921/2019 w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Skarżący zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu (i wadliwie sprawującemu funkcję kontrolne skarżonemu Sądowi I instancji) naruszenie: 1) przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie") w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r., nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), art. 134 ust. 1 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej: "u.g.n."), art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji, pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności dowodów istotnych dla oceny prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego; b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo wykazania, iż postępowanie organów dotknięte było wadami uniemożliwiającymi dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie; c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. przy błędnym ustaleniu stanu faktycznego przez Sąd I instancji, polegającym na przyjęciu, iż organy administracji publicznej prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie ustalając, że organy prawidłowo uznały, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę jest zgodny z prawem i może stanowić wiarygodny dowód na podstawie, którego można było ustalić odszkodowanie za przedmiotowy grunt podczas gdy przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwała uzasadnione wątpliwości i organ zobowiązany był do podjęcia dodatkowych czynności w tym do zwrócenia się do innego rzeczoznawcy o dokonanie wyceny tej samej nieruchomości lub poddanie operatu kontroli w trybie art. 157 u.g.n.; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającego jego kontrolę poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w skardze, zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu jako własnego bez wnikliwego rozważenia materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia; 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. i § 4 ust. 4 oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia, polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, iż sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie, podczas gdy opiera się on na nieprawidłowym doborze do zbiorów porównawczych nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie oraz stan nieruchomości. Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organy obu instancji ustaliły na rzecz Skarżącego odszkodowanie za utracone prawo własności za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], Gmina [...] o pow. [...] m², wydzieloną pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości i opisaną obecnie w księdze wieczystej Nr [...] w wysokości 125.788 zł oraz za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina [...] o pow. [...] m², wydzieloną pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości i opisaną obecnie w księdze wieczystej Nr [...] w wysokości 68.853 zł. Organy wyjaśniły, że Skarżący utracił prawo własności nieruchomości na skutek decyzji Wójt Gminy [...] z 26 sierpnia 2016 r., którą zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], położonej w miejscowości [...] w Gminie [....]. W wyniku podziału nieruchomości zostały wyodrębnione, m.in.: działka nr [...] pod projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej, gminną, oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...] oraz działka nr [...] pod poszerzenie drogi publicznej klasy zbiorczej, gminnej, oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem [...], które przeszły z mocy prawa na własność Gminy, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Podstawą dla ustalenia odszkodowania był operat sporządzony 14 marca 2018 r. przez rzeczoznawcę W. . W operacie biegły rzeczoznawca zbadał przeznaczenie terenu na 26 sierpnia 2016 r. (datę wydania decyzji zatwierdzającej podział). W tej dacie działki według planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z 26 marca 2014 r. przeznaczone były: działka nr [...] - pod drogę dojazdową [...], a działka nr [...] - pod drogę zbiorczą [...]. Wynika z tego, że działki przed wydaniem decyzji i po jej wydaniu usytuowane były w obszarze przeznaczonym pod drogę (aktualny sposób użytkowania działek jest tożsamy z celem wywłaszczenia). Biegły w sporządzonym operacie uznał, że uzasadniona była analiza rynku nieruchomości drogowych i po stwierdzeniu ich występowania uznał możliwość wykorzystania tych transakcji do wyceny nieruchomości. Biegły, stosownie do treści § 3 rozporządzenia, określił w operacie lokalny rynek nieruchomości - aglomerację [...] i gmin z nią sąsiadujących i rodzaj rynku - nieruchomości nabywane pod drogi publiczne. Badaniem cen objął okres od grudnia 2015 r. do 2017 r. Zbadał kilkadziesiąt transakcji dotyczących nieruchomości drogowych dla gmin sąsiadujących z [...]. Biegły zastosował do wyceny podejście porównawcze metodę porównywania parami. Wśród analizowanych transakcji cena minimalna wyniosła 53,10 zł za m², a cena maksymalna 134 62 za m². Obliczając wartość gruntu zastosował parametry korygujące, tj. położenie sąsiedztwo, przeznaczenie i zagospodarowanie terenu, naniesienia, uzbrojenie, dostępność, komunikacja. Poszczególne cechy opisał. Wskazał także wielkość wpływu poszczególnych cech rynkowych na ceny transakcyjne. Biegły podał na podstawie analizy rynku cztery cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi: położenie 30%, otoczenie 25% zagospodarowanie 20% oraz uzbrojenie, dojazd i inne 25% (art. 153 ust. 1 u.g.n.) Rzeczoznawca podał, że wyceniana nieruchomość ma niezbyt korzystne położenie, niekorzystne jest jej otoczenie i zagospodarowanie, a uzbrojenie określił jako przeciętnie korzystne. Wartość gruntu wycenił na 57,86 zł za m². Wobec tego, że na rynku lokalnym nieruchomości odnotowano transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne biegły wycenił przedmiotowe działki na podstawie przepisów § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 ww. rozporządzenia. Organy na podstawie art. 80 k.p.a. dokonały oceny operatu przedłożonego przez biegłego, jak również przedstawionych przez niego dodatkowych wyjaśnień i stwierdziły, że rzeczoznawca prawidłowo wycenił wartość przedmiotowej nieruchomości, a omawiany operat może być podstawą do ustalenia odszkodowania. Organy nie podzieliły stanowiska Skarżącego, że operat szacunkowy obarczony jest błędem metodologicznym przyjmując do ustalenia odszkodowania transakcje funkcjonujące, w tzw. "obrocie drogowym". Organy orzekające w sprawie wskazały również, że subiektywne przekonanie o błędnie dokonanym przez rzeczoznawcę majątkowego opisie nieruchomości wycenianej, doborze cech nieruchomości wycenianej oraz doborze nieruchomości porównawczych, niepoparte stosownymi dowodami, nie może prowadzić do uznania, że operat został sporządzony niezgodnie z przepisami u.g.n. Podały również, że jeżeli strona uznaje, że operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, bądź podać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi administracji taki przeciwdowód. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakie organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Tymczasem Skarżący nie przedłożył kontroperatu sporządzonego na własne zlecenie, do treści operatu szacunkowego z 14 marca 2018 r. Natomiast do zastrzeżeń Skarżącego oraz Gminy rzeczoznawca ustosunkował się w pismach z 11 i z 12 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę podzielając stanowisko organu obu instancji co do przedstawionej przez nie oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę. Zdaniem Sądu I instancji, biegły prawidłowo wycenił przedmiotowe działki na podstawie przepisów § 36 ust. 4 i 6 pkt 2 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 4 rozporządzenia jedynie wówczas do wyceny przyjmuje się przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, kiedy brak jest na rynku lokalnym cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy tego przepisu oraz przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia (który nie był w sprawie stosowany) są niezasadne. Postawę ustalenia wysokości odszkodowania przez organy stanowiła wartość rynkowa nieruchomości. Biegły badał rynek nieruchomości drogowych. Wobec powyższego, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać, że organy w sposób dowolny ustaliły odszkodowanie. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że organy słusznie nie uwzględniły przedłożonego aktu notarialnego z 16 maja 2016 r., dotyczącego umowy przedwstępnej sprzedaży działki nr [...], gdyż według planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] północnej części wsi [...] ww. działka położona jest na terenie z przeznaczeniem podstawowym pod usługi nieuciążliwe, składy i magazyny. Cena tej działki nie była ceną nieruchomości drogowej - zgodnie z ww. przepisem. Końcowo Sąd I instancji podkreślił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości do porównań, gdyż jest to wiedza specjalistyczna. Ani organ, ani strona nie mogą o powyższym decydować. Wobec czego zarzut skargi dotyczący niezwrócenia się przez organ do Naczelnika Urzędu Skarbowego o udzielenie informacji dotyczących cen transakcyjnych nieruchomości, wobec - zdaniem Skarżącego - nie posiadania przez biegłego "całej wiedzy o rzeczywistych cenach transakcyjnych" nie znajduje uzasadnienia prawnego. Z powyższych przyczyn chybiony uznał również zarzut nieuznania, jako dowodu w sprawie, operatu sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat ten został sporządzony do innego postępowania i nie może być dowodem w niniejszej sprawie. Nie można także, zdaniem Sądu I instancji, podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 153 u.g.n., polegającego na braku uwzględnienia przez rzeczoznawcę zmian poziomu cen. Otóż biegły szczegółowo opisał kształtowanie się cen na str. 6 i 7 operatu. Wskazał bowiem, że ceny na przestrzeni od grudnia 2015 r. do 2017 r. ustabilizowały się. Także, w ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 154 ust. 2 u.g.n., gdyż przepis ten nie był w sprawie stosowany. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy operat szacunkowy dotyczący wyceny działek mógł stanowić dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko organów orzekających w sprawie oraz Sądu I instancji, że w przypadku wydzielenia działki gruntu pod drogę publiczną (decyzja podziałowa), która na dzień wywłaszczenia przeznaczona była na cele drogowe możliwe i prawnie uzasadnione jest dokonanie jej wyceny na podstawie transakcji nieruchomościami drogowymi. Pogląd ten wyrażany jest w związku z brzmieniem § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną wskazuje, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 184/19 w którym wskazano, że § 36 ust. 4 rozporządzenia był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym podkreślano, że w świetle brzmienia § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, iż punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Tak rozumiany przepis aktu wykonawczego umożliwia realizację ustawowego obowiązku dokonania wyceny nieruchomości wywłaszczonych na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania czyniąc przepisy te spójnymi, pozwalając jednocześnie na dostosowanie podejścia do zaistniałych w konkretnej sprawie warunków. Pogląd ten jest poglądem wiodącym i dominującym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko wyrażane w orzecznictwie na tle § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym zwrot "chyba, że" użyty w tym przepisie oznacza, że porządek ustalania sposobu wyceny nieruchomości nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego (gmina, powiat) są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego (województwo), a dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, winien oszacować wartość rynkową nieruchomości kierując się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Przechodząc dalej, biegły dokonał wyceny nieruchomości, organy obu instancji oraz Sąd I instancji uznali, że wycena ta dokonana została zgodnie wymaganiami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniem. Oczywiste jest, że w sprawach dotyczących przyznawania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podstawowym dowodem jest operat sporządzany przez biegłego, podlegający następnie ocenie przez organy, a w razie skorzystania z drogi sądowoadministracyjne – sąd administracyjny. Jest to podyktowane faktem, że ani organy ani sąd administracyjny nie mają odpowiedniej wiedzy pozwalającej na dokonanie wyceny nieruchomości. Organy postąpiły prawidłowo uznając, że działki miały - jak to określono w zarzucie – charakter drogowy. Biegły ustalając sposób przeznaczenia działki przed wywłaszczeniem odwołał się do zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 1 u.g.n.), a organy podzieliły jego ustalenia w tym zakresie. Sąd kasacyjny podkreśla w tym miejscu, że w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia, decydujące znaczenie dla jego zastosowania miało przeznaczenie działki w dacie wydania decyzji podziałowej. Odnosząc się zaś do zarzutu niesprostania przez organy i Sąd I instancji obowiązkowi dokonania prawidłowej kontroli operatu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że ocena tego dokumentu przeprowadzona została zgodnie z przepisami prawa. Zwrócić należy uwagę, że uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentrowało się wokół prób wykazania, że wycena działki nie powinna być dokonywana z uwzględnieniem transakcji nieruchomościami drogowymi. Uznanie tego stanowiska za niezasadne oznacza, że niezasadne są również oparte na powyższych założeniach zarzuty zmierzające do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu. Sąd kasacyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym strona, nie zgadzając się z określonymi kryteriami wyceny, mogła je zakwestionować na etapie postępowania administracyjnego w drodze, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., a więc wnioskować o zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie dysponuje wiedzą specjalistyczną, która pozwalałaby mu skutecznie zakwestionować przyjęte na potrzeby sporządzonego operatu szacunkowego wskaźniki, co powoduje, że za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące poziomu wskaźnika korygującego zastosowanego przez rzeczoznawcę majątkowego. Z art. 157 ust. 1 u.g.n. wynika jednoznacznie, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która winna zlecić, a następnie przedłożyć organowi przeciwdowód w postaci kontropinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Skarżący nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 157 ust. 1 u.g.n. Zasadnie również organy orzekające w sprawie, a za nim Sąd I instancji uznały, że akt notarialny z 16 maja 2016 r. nie mógł mieć znaczenia dla niniejszej sprawy, gdyż dotyczył działki, która nie była działką drogową. Również operat sporządzony dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej nie mógł być dowodem w niniejszej sprawie, gdyż został sporządzony na potrzeby innego postępowania. Podsumowując tą część uzasadnienia za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej z pkt 1 a), c) oraz z pkt 2 skargi kasacyjnej. Z kolei wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem konsekwentnie nie znalazł podstaw do zastosowania tego przepisu (pkt 1 b skargi kasacyjnej). Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającego jego kontrolę poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w skardze, zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu jako własnego bez wnikliwego rozważenia materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę (pkt 1 d skargi kasacyjnej). Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku Gminy o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że art. 204 p.p.s.a. nie przewiduje w razie oddalenia skargi kasacyjnej możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od wnoszącego ją na rzecz uczestnika postępowania.