I SA/Lu 550/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kazubińska-Kręcisz Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2023 r. nr SKO.41/1342/EG/2023 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną - oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 18 lipca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie ("organ drugiej instancji"), po rozpatrzeniu zażalenia P. P. ("zobowiązany") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin ("organ egzekucyjny", "organ pierwszej instancji") z dnia 29 grudnia 2022 r. w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną. Utrzymanym w mocy postanowieniem z 29 grudnia 2022 r. organ egzekucyjny oddalił skargę zobowiązanego na czynność egzekucyjną z dnia 22 listopada 2022 r. polegającą na zajęciu wierzytelności pieniężnej w Urzędzie Skarbowym W. – W.. W podstawie prawnej postanowienia organ egzekucyjny wskazał przepisy art. 54 § 4 pkt 1 w związku z art. 54 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest wobec zobowiązanego na podstawie dwóch tytułów wykonawczych wystawionych przez Prezydenta Miasta Lublin: z dnia 17 października 2022 r. nr [...] obejmującego zaległość w wysokości 5959 zł w podatku od nieruchomości za III ratę 2022 r. za nieruchomość położoną w L. przy [...] oraz z dnia 19 października 2022 r. nr [...] obejmującego zaległość w wysokości 94 zł w podatku od nieruchomości za I i II ratę 2022 r. za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. W dniu 22 listopada 2022 r. zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2022 r. organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia innej wierzytelności pieniężnej (nadpłaty w podatku dochodowym i innych podatkach) w Urzędzie Skarbowym W.-W.. W dniu 28 listopada 2022 r. doręczono zobowiązanemu zawiadomienie o zajęciu wierzytelności wraz z odpisami tytułów wykonawczych. Zobowiązany pismem z 5 grudnia 2022 r. złożył skargę na wyżej wskazaną czynność egzekucyjną, zarzucając naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. przez wszczęcie egzekucji przy braku wymagalności zobowiązania oraz art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. przez dokonanie czynności egzekucyjnych z naruszeniem art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. Według zobowiązanego rozstrzygnięcia, w oparciu o które wszczęto egzekucję nie są prawomocne oraz brak było podstaw do wydania tytułów wykonawczych oraz wszczęcia egzekucji. Prezydent Miast Lublin oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona czynność egzekucyjna dokonana została prawidłowo, bez naruszenia przepisów ustawy egzekucyjnej. W zażaleniu skarżący podniósł, że nie było podstawy do wystawienia tytułów wykonawczych i wszczęcia egzekucji, a rozstrzygnięcia w oparciu, o które wszczęto egzekucję nie są prawomocne. W zażaleniu wskazano również, że o podstawie zajęcia wierzytelności pieniężnej w Urzędzie Skarbowym W.-W. zobowiązany dowiedział się w dniu 28 listopada 2022 r., po otrzymaniu dokumentacji od organu egzekucyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia podkreśliło, że skarga na czynności egzekucyjne ma charakter środka subsydiarnego i nie jest dopuszczalne jej wniesienie w sytuacjach, gdy ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, np. zarzut, zażalenie na postanowienie, żądanie wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego, albo w sytuacjach gdy istnieje możliwość wniesienia pozwu do sądu. Nie ma znaczenia, czy zobowiązany nie wykorzystał innych środków prawnych, czy nie przyniosły one żądanego rezultatu. Nie jest dopuszczalne podnoszenie w skardze na czynności egzekucyjne okoliczności stanowiących podstawę zarzutu wskazanych w art. 33 u.p.e.a. W szczególności w postępowaniu prowadzonym w sprawie skargi na czynności egzekucyjne nie może być rozważane istnienie egzekwowanego obowiązku. Skarga na czynność egzekucyjną wszczyna postępowanie, którego celem jest zbadanie prawidłowości dokonania konkretnej czynności, zmierzającej do zastosowania określonego środka egzekucyjnego. W ramach rozpoznania skargi na czynność egzekucyjną nie orzeka się ani o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia w całokształcie. Odnosząc powyższe zapatrywanie prawne do stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że w ramach rozpoznania skargi na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej nie mogą być badane i ocenianie podnoszone przez zobowiązanego okoliczności i argumentacja dotyczące naruszenia przez organ egzekucyjny art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a., to jest brak wymagalności obowiązku, w tym kwestia braku prawomocności rozstrzygnięcia na podstawie, którego wystawiono tytuły wykonawcze. Brak wymagalności obowiązku jest podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią swoisty środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Podstawy wnoszenia zarzutów zostały wyliczone enumeratywnie w art. 33 § 2 u.p.e.a. W konsekwencji skoro ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje inny środek zaskarżenia (zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej) obejmujący swym zakresem podnoszone przez zobowiązanego okoliczności (zarzuty rozumiane jako argumenty podważające prawidłowość prowadzonego postępowania) to nie mogą być one badane w ramach rozpoznania skargi na czynność egzekucyjną, zamiast w ramach odrębnego postępowania dotyczącego rozpoznania przez wierzyciela wniesionego zarzutu, o którym mowa w art. 34 § 1 u.p.e.a. Z zestawienia regulacji określonej w art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a. i art. 33 § 1 i § 2 u.p.e.a. wynika, że postawą skargi na czynność egzekucyjną muszą być inne naruszenia ustawy niż te, które zostały wymienione w art. 33 § 2 u.p.e.a. jako podstawy zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, a więc odrębnego środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. Kolegium zaznaczyło również, że zobowiązany obok skargi na czynność egzekucyjną pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. wniósł do organu egzekucyjnego zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie tych samych dwóch tytułów wykonawczych, to jest nr [...] z dnia 17 października 2022 r. oraz nr [...] z 19 października 2022 r., podnosząc, że rozstrzygnięcie, w oparciu o które wszczęto egzekucję nie jest prawomocne, co oznacza naruszenie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. przez wszczęcie egzekucji przy braku wymagalności zobowiązania. Prezydent Miasta Lublin działający jako wierzyciel postanowieniem z dnia 2 stycznia 2023 r. oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2023 r. W ocenie organu drugiej instancji nie jest uzasadnione ponowne badanie tych samych okoliczności (zarzutów) formułowanych na podstawie art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. w skardze na czynność egzekucyjną zajęcia wierzytelności. Czynność egzekucyjna w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej w Urzędzie Skarbowym W.-W. została dokonana bez naruszeniem przepisów ustawy. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 67 § 1 u.p.e.a. podstawę zastosowania środków egzekucyjnych (...) stanowi zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego zobowiązanego u dłużnika zajętej wierzytelności (...) uwzględniające wymagania określone w art. 67 § 2 u.p.e.a. Zaskarżona czynność organu egzekucyjnego została dokonana zgodnie z art. 89 § 1 u.p.e.a., to jest organ egzekucyjny przesłał do Urzędu Skarbowego W.-W. zawiadomienie z dnia 21 listopada 2022 r. o zajęciu innej wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym i innych podatkach. Zajęcie nastąpiło w dniu 22 listopada 2022 r., to jest z chwilą doręczenia do Urzędu Skarbowego W.-W. ww. zawiadomienia (art. 89 § 2 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Katalog środków egzekucyjnych stosowanych w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych ma charakter zamknięty i określa go art. 1a pkt 12 lit. a u.p.e.a. W sprawie mamy do czynienia ze zobowiązaniem podatkowym, a więc należnością pieniężną. Zatem zastosowania środka egzekucyjnego przez organ egzekucyjny, co do zasady było uprawnione. Jednocześnie ustawodawca w art. 7 § 3 u.p.e.a. wskazał okoliczności, w których zastosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, a mianowicie, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała żadna przesłanka decydująca o niedopuszczalności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności. Organ wskazał, że zobowiązany nie wskazywał w skardze na czynność egzekucyjną podstawy z art. 54 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ani też nie przytaczał argumentów i okoliczności na jej poparcie. W skardze na powyższe postanowienie zobowiązany wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, twierdząc, że nie było podstaw do utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji oraz zarzucając, że tytuł wykonawczy, w oparciu o który organ egzekucyjny prowadził egzekucję jest wadliwy i nie został skutecznie doręczony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o oddalenie skargi. Zarządzeniem z dnia 30 października 2023 r. sprawa skierowana została do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest usprawiedliwiona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest prawidłowość dokonanej przez organ egzekucyjny czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wierzytelności pieniężnej skarżącego z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym i innych podatkach w Urzędzie Skarbowym Warszawa-Wawer. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 54 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z nim, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest: 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Jak zasadnie zakwalifikował organ, treść złożonej przez stronę skargi uzasadniono pierwszą ze wskazanych przesłanek. Wskazaną przez skarżącego podstawą jego skargi jest twierdzenie, że czynności egzekucyjnej, znajdującej się w katalogu z art. 1a pkt 12 u.p.e.a., dokonano z naruszeniem ustawy. W ocenie Sądu, ani z akt sprawy, ani z wniesionej skargi nie wynika, aby organ egzekucyjny dopuścił się wskazanego naruszenia prawa. Dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy, w rozumieniu wskazanego przepisu, wystąpi m.in. w sytuacji zastosowania niedopuszczalnego środka egzekucyjnego. Środek egzekucyjny będzie niedopuszczalny, jeżeli nie został przewidziany w ustawie, a ponadto jeżeli wprawdzie został przewidziany w ustawie, ale do egzekucji obowiązków innego rodzaju. Środkiem egzekucyjnym zastosowanym w niniejszej sprawie była egzekucja z wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatkach, to jest z innej wierzytelności pieniężnej w rozumieniu art. 1a pkt 12 lit. a tiret 5 u.p.e.a.). Środek ten ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, a zatem był prawnie dopuszczalny. Środek ten został zastosowany przez organ z uwzględnieniem wszystkich warunków formalnych, o jakich mowa w art. 89 § 1-3 u.p.e.a. Zawiadomienie o zajęciu doręczono naczelnikowi urzędu skarbowego w dniu 22 listopada 2022 r., zaś zobowiązanemu – w dniu 28 listopada 2022 r. razem z odpisami tytułów wykonawczych (k. 8 akt organu egzekucyjnego). Skarżący utrzymywał w niniejszej sprawie, że zajęcie wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatkach było niezgodne z ustawą, bowiem do zastosowania tego środka doszło na podstawie tytułów wykonawczych, w których wskazano niewymagalne zobowiązania. W odpowiedzi na powyższe organ słusznie wskazał, że podniesiony przez skarżącego zarzut wykracza poza ramy postępowania, którego przedmiotem jest skarga na czynność egzekucyjną. Stał się on natomiast przedmiotem oceny w ramach równolegle toczącego się postępowania w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Postępowanie to zostało zakończone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2023 r. Dodać należy, że skarga zobowiązanego na postanowienie w przedmiocie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 29 listopada 2023 r. w sprawie sygn. akt I SA/Lu 521/23. Zdaniem Sądu, rację w sprawie należy przyznać organom, bowiem istotą skargi z art. 54 § 1 u.p.e.a. jest uruchomienie procedury kontrolnej mającej na celu zbadanie legalności działania organu egzekucyjnego wyrażającego się w podejmowaniu czynności egzekucyjnych. W postępowaniu wszczętym skargą na czynności egzekucyjne – stanowiącym w istocie fragment postępowania egzekucyjnego – ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej. W postępowaniu tym nie orzeka się o zasadności wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ani też nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia, czy też istnienia egzekwowanego obowiązku (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 290/13; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt III FSK 1773/21). Nie ma podstaw, aby składaną w trybie art. 54 u.p.e.a. skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżenia, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II FSK 749/13). Skarga na czynność egzekucyjną obejmuje zatem swoim zakresem przedmiotowym wszystkie czynności egzekucyjne, jednak ze względu na swój subsydiarny charakter nie jest dopuszczalna, gdy przepisy prawa przewidują możliwość ich zaskarżenia przy pomocy innych środków prawnych (wyrok NSA z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt III FSK 1142/21). Stanowisko to jest konsekwencją obowiązującej w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia, polegającej na dopuszczalności wystąpienia wyłącznie z jednym środkiem prawnym. Skarga nie będzie więc przysługiwać w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie zarzutów, zażalenia na postanowienia, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji czy też wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego albo w sytuacjach, gdy przewiduje się wniesienie pozwu do sądu cywilnego. W postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną przedmiotem rozważań organów nie mogą być w szczególności zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku czy też wymagalności zobowiązania podatkowego. Okoliczności te mogą bowiem stanowić przedmiot zarzutów uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. ( zob. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt III FSK 458/22). Skarga, o której stanowi art. 54 § 1 u.p.e.a., nie może być zatem traktowana przez zobowiązanego jako jeden z wielu środków prawnych (środków zaskarżenia, wniosków), w których będzie przedstawiał te same argumenty i te same żądania, a organ każdorazowo będzie je rozpatrywał co do istoty (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Gl 1330/22). W jej ramach można podnosić kwestie formalnoprawne, które odnoszą się jedynie do prawidłowego przebiegu postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora, na podstawie przepisów regulujących sposób i formę dokonania czynności egzekucyjnej. Podsumowując można stwierdzić, że skarga na czynność egzekucyjną, oparta na przesłance wynikającej z art. 54 § 1 pkt 1 u.p.e.a., jest środkiem służącym kontroli prawidłowości stosowania w postępowaniu czynności egzekucyjnych, które zmierzają do bezpośredniego wyegzekwowania należności. Ustawowa definicja środka egzekucyjnego zawarta jest w art. 1a pkt 2 u.p.e.a. W przepisie tym zdefiniowano czynność egzekucyjną jako wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Wystawienie tytułów wykonawczych przez wierzyciela, bądź doręczenie ich odpisów nie są działaniami zmierzającymi do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego jest czynnością techniczną (materialno-techniczną), a nie czynnością egzekucyjną w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., nie można jej zaskarżyć skargą, o jakiej mowa w art. 54 u.p.e.a. (tak: wyrok NSA z 11 maja 2011 r., sygn. akt II FSK 2135/09; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt III FSK 1100/22). Dodać należy, że - jak wynika z akt sprawy – tytuły wykonawcze zostały zobowiązanemu doręczone w dniu 28 listopada 2022 r. razem z zawiadomieniami o kilku czynnościach egzekucyjnych, w tym o zajęciu wierzytelności, którego dotyczy rozpoznawana sprawa (k. 8 akt sprawy organu egzekucyjnego). W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw, by w postępowaniu ze skargi na czynność egzekucyjną analizować kwestię prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy dopuszczalności egzekucji. W sprawie ze skargi na czynność egzekucyjną ocenia się wyłącznie prawidłowość dokonania czynności egzekucyjnej od strony wykonawczej. Natomiast podniesiony przez skarżącego przed organami egzekucyjnymi zarzut (wszczęcie egzekucji w oparciu o nieprawomocne "rozstrzygnięcie") odnosi się w istocie do nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), a nie jak twierdzi zobowiązany – do braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.). W każdym razie zarzut ten powinien być i został rozpoznany w ramach odrębnego środka zaskarżenia w postaci zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (art. 33-34 u.p.e.a.). Skarżący nie wskazywał, że zastosowany wobec niego środek egzekucyjny ma charakter środka zbyt uciążliwego. Niemniej należy stwierdzić, że zajęcie wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatkach w świetle przepisów u.p.e.a. stanowi jeden z mniej uciążliwych środków egzekucyjnych. Jak wskazuje się w doktrynie, kolejność, w jakiej ustawa wylicza środki egzekucji ma znaczenie w przypadku egzekucji należności pieniężnych, są one bowiem uszeregowane od najłagodniejszego do najbardziej dolegliwego (art. 1a pkt 12 lit. a) u.p.e.a.). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.)