I OSK 3278/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SAB/Wa 87/18 w sprawie ze skargi E. R. i K. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. R. i K. R. solidarnie kwotę 394 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. NSA/Wyr.1 – wyrok UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 87/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. R. i K. R. (dalej: skarżące) na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium lub organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego: 1. zobowiązał Kolegium do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r., Nr [...] (dalej: orzeczenie PRN), w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdził, że Kolegium dopuściło się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Skarżące złożyły skargę z dnia [...] stycznia 2018 r. na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN, odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. Wniosły o wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) dalej: p.p.s.a., oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazały, że po złożeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia wszystkich jego stron. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżące wystąpiły o podjęcie zawieszonego postępowania, przedkładając prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po G. W. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r. organ podjął zawieszone postępowanie, a pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwał skarżące do załączenia do akt sprawy opinii geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, określającej, jakie obecnie działki wchodzą w skład dawnej nieruchomości hipotecznej. Odpowiedzi na powyższe skarżące udzieliły w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. Z uwagi na brak działań ze strony organu, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. wystąpiły z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. organ poinformował, że z uwagi na konieczność dokonania oceny zebranego materiału dowodowego przedłużony został termin załatwienia przedmiotowej sprawy i wskazał, że jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż do dnia [...] września 2017 r. Termin ten jednak nie został dotrzymany. Wobec powyższego, zdaniem skarżących, skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając na wstępie wyczerpanie wymogów ustawowych warunkujących wniesienie skargi na bezczynność, uznał ją za uzasadnioną. Wskazując, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko - art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej: k.p.a., przytoczył przepisy odnoszące się do terminów załatwiania spraw (art. 35 § 1 i 3 k.p.a.) oraz obowiązku organów zawiadomienia stron o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w tych terminach (art. 36 k.p.a.). Wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że wystąpiły niewątpliwie przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Kolegium. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących z dnia [...] stycznia 2015r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN. Z tego względu Sąd zobowiązał Kolegium do rozpatrzenia powyższego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wyznaczony termin dla załatwienia przedmiotowego wniosku jest terminem wystarczającym do jego rozpoznania. Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd rozstrzyga jednocześnie o tym, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miała takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie. Oceniając działanie organu, Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ podejmował działania w celu zgromadzenia całości materiału dowodowego oraz ustalenia wszystkich osób mających przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Ponadto, pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformował pełnomocnika skarżących o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność dokonania oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wskazał nowy termin jej załatwienia. Sąd zauważył, że na uwadze należy mieć również to, że od dnia [...] lutego 2016 r. do dnia [...] stycznia 2017 r. postępowanie w sprawie było zawieszone, a zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowanie wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nierozpoznanie przez organ wniosku w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. niewątpliwie godzi w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasadę zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jednakże w warunkach niniejszej sprawy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Kolegium, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w części dotyczącej pkt-u 1 sentencji, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzuciło Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, pełnomocnik Kolegium wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Złożył również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Kolegium wyjaśniło przyczyny powstałego opóźnienia w załatwieniu niniejszej sprawy i wyznaczyło dodatkowy termin jej załatwienia. Przyczyny te pozostają nadal aktualne. Wskazał, że po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm.) dalej: ustawa z dnia 9 marca 2017 r., zaszła konieczność ustalenia, czy ma ona zastosowanie w niniejszej sprawie. Stwierdził, że Sąd pominął tą kwestię, a chociaż zdania w tym przedmiocie są podzielone, to nie można nie zauważyć, że ustawa dotyczy decyzji reprywatyzacyjnych, a taką będzie decyzja podjęta w niniejszej sprawie (art. 2 pkt 3 lit. b), i wprowadza nowe przesłanki oceny ich legalności (art. 30 ust. 1 pkt 4a-8) oraz legalną definicję "nieodwracalnych skutków prawnych" (art. 2 pkt 4), różną od dotychczas wypracowanej przez orzecznictwo sądów administracyjnych. Nie można też ignorować faktu, że decyzja ta może być oceniana przez utworzoną na mocy ustawy Komisję i uchylona np. z uwagi na fakt pominięcia tych przesłanek. W przypadku zaś jej uchylenia Komisja może stwierdzić, że wyrządzono nią szkodę gminie lub Skarbowi Państwa, co stanowi podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej członków składu orzekającego Kolegium wydającego decyzję reprywatyzacyjną na zasadach określonych w art. 41. Pełnomocnik Kolegium stwierdził, że w niniejszej sprawie Kolegium nie rozstrzyga wskazanego problemu, a jedynie wskazuje, że brak jego rozstrzygnięcia stanowił istotną przeszkodę w terminowym załatwieniu niniejszej sprawy. Dodał jednak, że skoro ustawa z dnia 9 marca 2017 r. obowiązuje, to nie znajduje racjonalnego uzasadnienia twierdzenie, że organ wydający decyzję reprywatyzacyjną pomija przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a-8 i posługuje się wyłącznie przesłankami dotychczasowymi. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji w postaci dwóch odrębnych trybów kontroli tej samej decyzji w oparciu o inne kryteria legalności. Pełnomocnik Kolegium zauważył, że kwestie te nie są jeszcze rozstrzygnięte w orzecznictwie sądów administracyjnych, a Kolegium - mając na uwadze art. 8 § 2 k.p.a. - stanęło przed koniecznością rozstrzygnięcia, czy w niniejszej sprawie zaistniała uzasadniona przyczyna odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw "dekretowych" z pominięciem przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r., czy też powinno te przepisy stosować. Zarzucił ponadto, że Sąd ani nie dostrzegł nadzwyczajnej sytuacji prawnej po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r., ani nie uwzględnił kontekstu społeczno-politycznego, w jakim sprawy dotyczące reprywatyzacji gruntów warszawskich są obecnie załatwiane. Wskazał na negatywną społeczną ocenę decyzji reprywatyzacyjnych i zauważył, że decyzje te są badane w postępowaniach prowadzonych przez dwie Prokuratury Regionalne i CBA. Stwierdził zatem, że niewłaściwe zastosowanie przepisów stanowiących podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie może oznaczać pociągnięcie do odpowiedzialności odszkodowawczej bardziej restrykcyjnej od odpowiedzialności na zasadach ogólnych i karnej. Wskazał jednocześnie przesłanki i określone w art. 41 zasady orzekania o tej odpowiedzialności oraz stwierdził, że nałożenie na funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności za skutki wadliwego wykonywania władzy publicznej bardziej dotkliwej niż ta, którą objęci są inni funkcjonariusze wykonujący władzę publiczną, daje uzasadnione podstawy do postawienia zarzutu naruszenia zasady równości, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji, stwierdził, że w państwie prawnym nie znajduje uzasadnienia wyznaczenie Kolegium terminu załatwienia sprawy dotyczącej decyzji reprywatyzacyjnej w sytuacji, gdy jego członkowie w przypadku uchylenia takiej decyzji przez Komisję będą ponosić odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Pełnomocnik Kolegium uznał tym samym, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje uzasadnienia prawnego ograniczenie się przez Sąd jedynie do standardowych kryteriów oceny bezczynności organu administracji i wyznaczenie terminu do jej załatwienia z pominięciem nadzwyczajnej i bezprecedensowej sytuacji prawnej zaistniałej po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawodowy pełnomocnik skarżących wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu podniósł, że Kolegium prowadzi postępowanie nieważnościowe. Jest to tryb nadzwyczajny, którego celem jest wyłącznie ocena, czy objęta nim decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Po wyjaśnieniu, co rozumieć należy pod pojęciem "rażące naruszenie prawa", stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi przesłanka do wyeliminowania orzeczenia PRN z obrotu prawnego na tej podstawie. Nawiązując do argumentacji skargi kasacyjnej wskazał natomiast, że kwestia porównania kompetencji organów wydających decyzje reprywatyzacyjne, tj. Prezydenta [...], jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z kompetencjami Komisji do spraw reprywatyzacji warszawskich była już przedmiotem procedowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w uzasadnieniu postanowienia z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. I OW 236/17, stanął na stanowisku, że postępowania prowadzone przez organ wydający decyzję reprywatyzacyjną oraz przez Komisję to dwa różne postępowania prowadzone w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczą one tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw. Ubocznie wskazał, że rozszerzenie katalogu przesłanek upoważniających Komisję do uchylania decyzji reprywatyzacyjnych w związku z nakazaniem ich oceny przez pryzmat okoliczności, które nie były i nie mogą być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji reprywatyzacyjnych, stanowi naruszenie zasad trwałości decyzji administracyjnych, ochrony praw słusznie nabytych i niedziałania prawa wstecz. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na drugiej podstawie ustawowej. W jej ramach pełnomocnik Kolegium zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. - generalnie poprzez nieuwzględnienie w okolicznościach niniejszej sprawy nadzwyczajnej - w jego ocenie - sytuacji prawnej, jaka nastąpiła po wejściu w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. oraz kontekstu społeczno-politycznego, w jakim sprawy dotyczące reprywatyzacji gruntów warszawskich są obecnie załatwiane i w efekcie tego uwzględnienie skargi na bezczynność organu, zamiast jej oddalenie. Wskazana podstawa kasacyjna nie może być uznana za usprawiedliwioną. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma co do zasady miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie. W przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy. Co istotne dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. (zob. np. orzeczenia NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 836/11, z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 722/14, z dnia 5 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2936/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W warunkach niniejszej sprawy bezsporne jest to, że Kolegium nie załatwiło wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2015 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia PRN. Pozostawało zatem w stanie bezczynności, a to uzasadniało podjęcie przez Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. i - dla osiągnięcia celu skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku w zakreślonym terminie. Na stanowisko to nie mogły mieć wpływu okoliczności, na które powołało się Kolegium w skardze kasacyjnej. Organ nie może bowiem uchylać się od rozstrzygnięcia sprawy, tłumacząc swoją opieszałość wątpliwościami co do stanu prawnego - przepisów prawnych, które powinny mieć zastosowanie w sprawie, czy też obawami przed odpowiedzialnością w hipotetycznym przypadku podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o niewłaściwe przepisy. Zauważyć należy, że stosownie do zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na tej podstawie w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy: po pierwsze, ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie, a po drugie, zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (tak: B. Adamiak, Art. 6, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 50). Integralną częścią działania organów administracji publicznej na podstawie prawa jest zatem jego stosowanie, w tym zatem także ustalanie, jaka norma prawna obowiązuje. Niezależnie od zmieniającego się stanu prawnego i faktycznego sprawy, organ powinien zmierzać do wykonania powierzonych mu zadań, uwzględniając zachodzące zmiany wyłącznie w zakresie mającym wpływ na rozpatrywaną sprawę. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można przyjąć, aby wejście w życie ustawy z dnia 9 marca 2017 r. powodowało, że Kolegium znalazło się w jakiejś szczególnej, nadzwyczajnej sytuacji prawnej, która stanowiłaby długotrwałą przeszkodę dla rozpoznania wniosku skarżących. Dodać należy, że okoliczności związane z przyczynami bezczynności w niniejszej sprawie uwzględnione zostały przez Sąd I instancji przy ocenie jej charakteru i Sąd stwierdził, że wprawdzie Kolegium dopuściło się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć również należy, że w przypadku skargi, przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania, czy organ dopuścił się bezczynności. Sąd nie bada sprawy merytorycznie, ponieważ badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. W konsekwencji wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Tym samym wszelkie podnoszone w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na tą skargę kwestie dotyczące kryteriów oceny orzeczenia PRN i jej wyników pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że podstawa kasacyjna oparta na naruszeniu przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 151 p.p.s.a. nie mogła być w warunkach niniejszej sprawy uznana za usprawiedliwioną. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika skarżących będącego adwokatem (360 zł) zgodnego ze stawkami minimalnymi, określonymi w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) oraz opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (2 x 17 zł).