II SA/Wr 516/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze sprzeciwu I. [...] Sp. z o.o. we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 11 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7840.1.41.2022.MSZ w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zabytkowego budynku dawnej przystani na budynek hotelowy oddala sprzeciw. UZASADNIENIE Decyzją z 11 VIII 2023 r. (znak: IF-O.7840.1.41.2022.MSz) Wojewoda Dolnośląski (dalej "wojewoda") - po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez O. S., J. S. i M. M. od Prezydenta Wrocławia z 22 XI 2021 r. (nr 4042/2021), dalej "prezydent", odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji prezydenta z 8 XII 2020 r. (nr 5119/2020) zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej I. Sp. z o.o. we W. (dalej "skarżąca") pozwolenia na budowę - uchylił decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z 8 XII 2020 r. (nr 5119/2020), prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zabytkowego budynku dawnej przystani W. na budynek hotelowy z funkcją gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną w zakresie: instalacji kanalizacji deszczowej, sanitarnej, instalacji wodociągowej, zasilania elektrycznego od złącza kablowego, instalacji elektrycznych zasilających urządzenia i oświetlenie zewnętrzne przy ul. [...] we W., dz. nr [...], [...], [...], [...], AR-[...], obręb B. W dniu 25 V 2021 r. do prezydenta wpłynęły wnioski M. M. i J. S., a następnie w dniu 26 V 2021 r. wnioski A. K., K. S. i O. S. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wspomnianą decyzją, w których, jako podstawę wznowienia, wskazano art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z 14 VI 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "kpa". Decyzją z 22 XI 2021 r. (nr 4042/2021) prezydent odmówił uchylenia własnej decyzji z 8 XII 2020 r. (nr 5119/2020), uznając, że wnioskodawcom nie można przypisać legitymacji procesowej w świetle art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, ze zm.); dalej "PB". Odwołanie od decyzji wnieśli M. M.; O. S. i J. S. Zaskarżoną decyzją wojewoda uchylił decyzję prezydenta z 22 XI 2021 r. (nr 4042/2021) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem w przeprowadzonym przez prezydenta postępowaniu stwierdził naruszenie art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W uzasadnieniu decyzji wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu wznowieniowym, w wyniku którego wydano decyzję nr 4042/2021 brał udział pracownik podlegający wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 5 kpa - M. C. Podpisała ona wydaną na skutek wznowienia decyzję z 22 XI 2021 r., nr 4042/2021 a wcześniej postanowienie z 5 VII 2021 r., nr 2320/2021, o wznowieniu postepowania. Z kolei w toku zakończonego ostatecznie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, pracownik ten podpisał postanowienie z 18 VIII 2020 r. (nr 2431/2020) w przedmiocie nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz zawiadomienie z 6 VIII 2020 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Wojewoda wyjasnił przy tym, że przesłanka wyłączenia pracownika, wynikająca z art 24 § 1 pkt 5 kpa, ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Powyższe uzasadniało wydanie w sprawie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Od tej decyzji, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła skarżąca, zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 138 § 2 kpa, przez jego zastosowanie w sytuacji, kiedy nie powinien zostać zastosowany i bezpodstawne uchylenie decyzji prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja prezydenta nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez wojewodę; 2. art. 24 § 1 pkt 5 kpa, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w wydaniu decyzji prezydenta brał udział pracownik biorący wcześniej udział w wydaniu decyzji zaskarżonej, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia; 3. art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie i sporządzenie uzasadnienia do decyzji, które nie przekonuje co do jej słuszności, ponieważ nie wyjaśniono na jakiej podstawie wojewoda twierdzi, że urzędnik o nazwisku "C.(1)" i "C." to ta sama osoba. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że prezydent wydając decyzję nr 4042/2021, nie działał jako organ odwoławczy, dlatego art. 24 § 1 pkt 5 kpa może nie mieć zastosowania w postępowaniu wznowieniowym. Podniesiono także, że w treści zaskarżonej decyzji pojawia się zamiennie nazwisko pracownika zapisywane jako "C.(1)" lub jako "C.". Powyższe może budzić wątpliwości, czy jest to ten sam pracownik podlegający wyłączeniu, czy też w postępowaniu uczestniczyły dwie różne osoby. W odpowiedzi na sprzeciw, wojewoda wniósł o jego oddalenie, jako bezzasadnego, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z 11 VIII 2023 r. Podkreślił także, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż pracownikiem podlegającym wyłączeniu jest M. C. Postanowieniem z 3 X 2023 r. (znak IF-O.7840.1.41.2022.MSZ) wojewoda z urzędu sprostował oczywistą omyłkę pisarską w decyzji z 11 VIII 2023 r. (IF-O.7840.1.41.2022.MSZ), poprawiając użyty w niej wyraz "C.(1)" na "C.". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "ppsa", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e ppsa, sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 II 2012 r., II GSK 9/11 - CBOSA, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 kpa jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Przy tym zauważyć wypada, że szczególną cechą postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasacyjnej jest ograniczony zakres kontroli tej decyzji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się w takim postępowaniu jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Stosowanie zaś do art. 151a § 1 zdanie pierwsze ppsa, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 kpa, a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, tj.: decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W sprawie sprzeciw został wywiedziony od decyzji uchylającej decyzję prezydenta wydaną w toku wznowionego postępowania, którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji prezydenta udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę z powodu braku wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wobec wnioskujących o wznowienie (tj.: M. M., A. K., J. S., K. S. i O. S.). Prezydent stwierdził, że wnioskujący o wznowienie postępowania nie wykazali naruszenia obowiązujących przepisów prawa, które w myśl art. 3 pkt 20 PB wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym w zabudowie ich nieruchomości. Ponadto uznał, że nie posiadają oni legitymacji procesowej do wystąpienia ze wspomnianym wnioskiem, albowiem weryfikowana decyzja nie narusza w żaden sposób ich interesu prawnego. Tym samym w myśl art. 28 ust. 2 PB nie mogli być uznani za strony postępowania zakończonego decyzją nr 5119/2020. Z kolei wojewoda, w przeprowadzonym przez prezydenta postępowaniu administracyjnym, dostrzegł naruszenie art. 8 § 1 in fine w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, bowiem uznał, że decyzje prezydenta z 8 XII 2020 r. (nr 5119/2020) i z 22 XI 2021 r. (nr 4042/2021) zostały wydane z udziałem tego samego pracownika, tj. M. C. Przedmiotem kontroli Sądu jest więc kwestia, czy wojewoda w sytuacji stwierdzenia naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa prawidłowo zastosował art. 138 § 2 kpa uznając, że decyzja prezydenta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, które tutejszy Sąd w pełni podziela, zgodnie z którym, prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega także wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana. Dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego, tj. wznowienia postępowania, czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego (por. np. wyrok NSA z 9 VI 2016 r., II GSK 135/15; wyrok WSA w Rzeszowie z 22 I 2020 r., II SA/Rz 1111/19; wyrok WSA w Łodzi z 22 I 2020 r., II SA/Łd 648/19 – publ. CBOSA). W sytuacji więc naruszenia przez prezydenta, w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym, nakazu wyłączenia pracownika organu, wynikającego z art. 24 § 1 pkt 5 kpa (w rozpatrywanej sprawie odnoszącego się do M. C.), powyższe obligowało wojewodę do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy prezydentowi do ponownego rozpatrzenia z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Podkreślić trzeba, że wydanie w takim przypadku przez wojewodę decyzji innej niż "kasatoryjna" byłoby nieuprawnione. Stwierdzone uchybienie procesowe można było jedynie sanować poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy właśnie przywołany wyżej art. 138 § 2 kpa. Tylko bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez prezydenta bez udziału pracownika podlegającego wyłączeniu, może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 8 I 2020 r., II OSK 3880/19 – publ. CBOSA). Ponadto w ocenie Sądu, z akt administracyjnych bezspornie wynika, że pracownikiem organu podlegającym wyłączeniu od udziału w kontrolowanej sprawie na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 kpa była M. C. Dlatego zarzut naruszenia przez wojewodę art. 11 w zw. z art. 107 § 3 kpa należało uznać za niezasadny. W konsekwencji, wobec wydania przez prezydenta decyzji z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa, wojewoda był uprawniony do zastosowania normy z art. 138 § 2 kpa. Tym samym sprzeciw podlegał oddaleniu na zasadzie art. 151a § 2 ppsa. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 ppsa.