II OSK 140/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 462/21 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 22 kwietnia 2021 r. nr WOP.7721.30.2021.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Bk 462/21 w wyniku rozpoznania skargi J.K. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 22 kwietnia 2021 r. nr WOP.7721.30.2021.AH w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Podczas kontroli przeprowadzonej przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB), na działce nr [...] w miejscowości M. gmina [...] ujawniono istnienie suchego ustępu o konstrukcji drewnianej i wymiarach zewnętrznych 0,90 m x 1,06 m dobudowanego do budynku gospodarczego położonego w głębi działki za budynkiem mieszkalnym. W protokole kontroli odnotowano oświadczenie właściciela działki nr [...] J.K. (posiadającego tytuł własności działki od roku 1991), iż ustęp nie jest wyposażony w zbiornik szczelny i istnieje od czasów przedwojennych, kiedy budynek gospodarczy był użytkowany. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 20 stycznia 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie suchego ustępu. Decyzją z 16 lutego 2021 r. nr INB.7355.4.2021 PINB orzekając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r., nakazał J.K. rozbiórkę suchego ustępu. Organ powiatowy ustalił, że obiekt znajduje się w odległości 2 m od granicy z działką sąsiednią nr [...] oraz został wybudowany w latach międzywojennych XX w., a w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy p.b. z 1974 r. Wskazał także na treść art. 255 i art. 256 Obwieszczenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli oraz treść § 23 ust. 4 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Wywiódł na tej podstawie, że sporny obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami (nie spełnia warunku posiadania nieprzepuszczalnych ścian i dna), co powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Zdaniem PINB, obiekt narusza również obecnie obowiązujące regulacje, tj. § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm.), dalej: r.w.t. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania PWINB decyzją z 22 kwietnia nr WOP.7721.30.2021.AH utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z art. 28 p.b. z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Sporny obiekt powstał samowolnie, niezgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dacie budowy. Obiektu ponadto nie można doprowadzić, bez wykonania wcześniejszej rozbiórki, do stanu zgodności z przepisami prawa na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r. Nie spełnia on bowiem warunku posiadania szczelnego zbiornika. Organ II instancji przyjął, że obiekt narusza także przepisy, które weszły w życie po jego powstaniu. Skargę na decyzję PWINB wniósł J.K. powtarzając w niej wnioski odwołania, a stanowisko to zostało doprecyzowane w piśmie z dnia 15 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zauważył, iż niezasadnie organ wskazał na art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r. jako przepis, z którego wynikał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę suchego ustępu. Jeśli sporny suchy ustęp został zrealizowany w okresie międzywojennym (jak ustalił organ, co nie jest przez strony kwestionowane i brak jest podstaw, by ustalenie to podważać), zastosowanie w sprawie znajduje rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23, poz. 202 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Zgodnie z art. 335 lit. "d" tego rozporządzenia, przed przystąpieniem do wykonania robót wyszczególnionych w punkcie "c" art. 334 dotyczących zwykłych gospodarskich urządzeń wiejskich (w tym robót polegających na ustawieniu ustępów), wymagane jest uprzednie zgłoszenie ich do właściwej władzy. Na zrealizowanie w okresie międzywojennym suchego ustępu na terenie wiejskim z zabudowaniami gospodarczymi niezbędne było więc dokonanie zgłoszenia a nie uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sadu I instancji w okolicznościach sprawy nie można dojść do wniosku, że sporny obiektu zrealizowano bez wymaganego prawem zgłoszenia. Niezasadne jest przypisywanie skarżącemu samowoli budowlanej w sytuacji, gdy obiekt pochodzi z lat międzywojennych, od momentu jego wykonania minęło ponad 80 lat, w czasie których miała miejsce m.in. II Wojna Światowa, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na zachowanie i dostępność jakiejkolwiek dokumentacji z ewentualnego procesu budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie podjęły co prawda próby ustalenia, czy zgoda na wykonanie ustępu została uzyskana przez poprzednich właścicieli działki, jednak w okolicznościach sprawy wydaje się to bezcelowe. W sytuacji braku po stronie inwestora możliwości udokumentowania legalności obiektu budowlanego i braku dokumentacji obiektu w zasobach organów, zaistniałe wątpliwości dotyczące legalności danego obiektu należy rozstrzygnąć na korzyść inwestora. Sąd wojewódzki uznał, iż w przypadku, gdy obiekt nie spełnia standardów prawnych obowiązujących w dacie jego zrealizowania i obowiązujących obecnie - zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. znajduje uzasadnienie w zasadzie retrospektywności prawa. Chodzi o zastosowanie nowych przepisów do stanu niezgodnego z prawem ciągle istniejącego, który nie zakończył się pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej. W zakresie zgodności z obecnie obowiązującym p.b. organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły oceny, poza odniesieniem się do r.w.t. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł PWINB zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż przedmiotowy suchy ustęp, który nie jest wyposażony w szczelny zbiornik na nieczystości, nie podlega w/w regulacji i nie powoduje istotnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia; 2) art. 50 ust. 1 pkt 1 - 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b., w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż przedmiotowy suchy ustęp, który nie jest wyposażony w szczelny zbiornik na nieczystości, może być zalegalizowany w oparciu o w/w przepisy, a organy nadzoru budowlanego nie oceniły zasadności prowadzonego postępowania naprawczego; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji tutejszego organu z dnia 22 kwietnia 2021r., znak: WOP.7721.30.2021.AH, wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją PINB z dnia 16 lutego 2021r., znak: INB.7355.4.2021, podczas gdy prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, powinno prowadzić do uznania, iż rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego odpowiada prawu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 174 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. i poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej skargi, w trybie art. 188 p.p.s.a., a w konsekwencji wnosząc o oddalenie w całości skargi z dnia 08 czerwca 2021r., wniesionej na rozstrzygnięcie organu odwoławczego z uwagi na brak uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o przeprowadzenie w sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Trafne jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, że mając na uwadze datę wykonania spornego obiektu w postaci suchego ustępu (okres międzywojenny), należało ocenić jego zgodność z przepisami obowiązującymi w dacie jego powstania. Stąd też w sprawie zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (tekst jedn. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późn. zm.). Zasadnie przy tym wywiódł Sąd wojewódzki, że z uwagi na upływ czasu i brak przepisów zobowiązujących w tamtym czasie inwestora do przechowywania dokumentów, nie można przyjąć, że doszło do samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego nie dokonując analizy przepisów powołanego rozporządzenia bezpodstawnie przyjęły, że na budowę suchego ustępu wymagane było pozwolenie na budowę a wobec tego, że skarżący takim się nie legitymuje, zasadne było wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 37 p.b. z 1974 r. Tymczasem zgodnie z art. 335 ust. 1 pkt d) rozporządzenia z 1928 r. przed przystąpieniem do wykonania robót, wyszczególnionych w pkt d) i e) art. 333 i w pkt c) art. 334 (ustawienie ustępów), a dotyczących zwykłych gospodarskich urządzeń wiejskich, wymagane jest uprzednio zgłoszenie ich do właściwej władzy. Z kolei zgodnie z art. 315 ust. 1 pkt b) doły ustępowe i gnojowniki powinny być urządzone co najmniej w odległości 2m od granic sąsiadów. Przy czym zgodnie z art. 335 ust. 3 w miejscowościach wiejskich wznoszenie podrzędnych budynków gospodarskich, jak kurniki, budki itp. o rozmiarach nie przekraczających norm, podanych w ust. (1) pkt a) nie wymagają ani pozwolenia ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 315 ust. 3 spód i ściany tych dołów i gnojowników powinny być wykonane nieprzepuszczalnie dla cieczy i izolowane od ścian budynków, przeznaczonych na pobyt ludzi. W tej sytuacji trafne jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, że nie mógł mieć zastosowania w sprawie art. 103 ust. 2 p.b. z 1994 r., który odnosi się do postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 p.b., a w konsekwencji prowadzi do zastosowania art. 37 p.b. z 1974 r. Zgodzić się należy również z brakiem ustaleń w zakresie nieprzepuszczalności dołu ustępowego (suchego ustępu) w rozumieniu art. 315 ust. 3 rozporządzenia z 1928 r. Dopiero potwierdzenie, że kwestionowany obiekt w chwili jego budowy nie spełniał wymagań obowiązujących w tym zakresie przepisów, umożliwi wszczęcie procedury naprawczej w oparciu o art. 50-51 p.b. oraz zastosowanie regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Chybiona jest podnoszona przez skarżący kasacyjnie organ argumentacja, że niezależnie od wdrożonego trybu postępowania skutek będzie ten sam w postaci rozbiórki obiektu. Należy zauważyć, że pomijając wadliwe wskazaną podstawę prawną orzeczonego nakazu rozbiórki w ramach błędnej procedury, co już samo w sobie stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, to jednak zupełnie odmienny jest tryb postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 37 p.b. z 1974 r. a postępowania naprawczego z art. 50-51 p.b. z 1994 r. oraz odmienne są jego cele. Nie jest dopuszczalne łączenie szczególnego trybu postępowania naprawczego unormowanego w art. 50-51 p.b. z odrębnym trybem postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 37 p.b., jak też stosowanie tych trybów zamiennie. Odmienne są bowiem przesłanki prawne podejmowania przez organy decyzji w tych trybach. W konsekwencji zasadnie Sąd wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o błędnie ustalone okoliczności stanu faktycznego i wadliwy tryb postępowania zastosowały także niewłaściwą normę prawa materialnego, naruszając tym samym art. 103 ust. 2 p.b. w zw. z art. 37 p.b. z 1974 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego J.K. kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną. Stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 uznał, iż art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną, tym czasem skarżący odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.