II OSK 419/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 212/20 w sprawie ze skargi I. S.A. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od I. S.A. z siedzibą w G. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 212/20 uwzględnił skargę I. S.A. z siedzibą w G.(dalej skarżąca) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków założenia parkowo-ogrodowego, położonego przy ul. [...] w G. oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ww. decyzją z [...] listopada 2019 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej uozoz) odmówił skreślenia z rejestru zabytków ww. założenia parkowo-ogrodowego. Minister dokonał porównania obecnego stanu zachowania kompozycji ze stanem poprzedzającym wpis do rejestru zabytków uznając, że nie uległ on znaczącym zmianom wskazującym na konieczność skreślenia go z rejestru zabytków. W ocenie Ministra założenie parkowo-ogrodowe w M., będące pozostałością XVIII-wiecznego założenia dworsko-parkowego zachowało wartość historyczną, naukową oraz wartości kompozycyjne i krajobrazowe, które posiadało w dacie wpisu do rejestru zabytków. Najistotniejszymi obecnie walorami zabytkowymi omawianego założenia zieleni są: zachowana naturalna urozmaicona rzeźba terenu, umiejętnie wykorzystana do celów kompozycji parkowej jako dzieło projektanta założenia (górka widokowa, rów strzelniczy, tarasy parkowe, wpisanie parku w naturalne ukształtowanie dawnych wzgórz morenowych), wciąż czytelna barokowa kompozycja przestrzenna zachodniej części założenia, zachowany cenny starodrzew parkowy, wartość świadectwa przeszłości i historii miejsca jako podmiejskiej rezydencji znanych [...] rodzin. Minister wskazał, że postępowanie w sprawie skreślenia z rejestru zabytków nie polega na korekcie granic ochrony, lecz na ocenie zaistnienia przesłanek do skreślenia zabytku z rejestru, co zostało zawarte w opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego. Minister w konkluzji podkreślił, że "Ekspertyza oceny stanu zachowania zabytkowego parku w M. oraz sporządzenie wytycznych dotyczących historycznych granic parku", sporządzona przez dr hab. B. L., przesłana Ministrowi przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem rozważenia ewentualnego skreślenia z urzędu "części terenu parku w G. wraz z otoczeniem", nie zawiera podpisu autorki i wobec tego nie stanowi ona materiału dowodowego. 1.3. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 uozoz, art. 7 art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 Kpa. 1.4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jego oddalenie. 1.5. Po rozpoznaniu powyższej skargi, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem z 22 października 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w skardze zasadnie podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z wnioskiem o skreślenie z rejestru zabytków ww. założenia parkowo-ogrodowego wystąpiła bowiem skarżąca, która wskazała, iż w sprawie nie zostało podjęte postępowanie z urzędu, na wniosek Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Analizując zaskarżoną decyzję wskazano, iż Minister objął postępowaniem również wniosek Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, skoro odniósł się do opracowania sporządzonego przez dr hab. inż. arch. B. L., celem rozważenia ewentualnego skreślenia z urzędu części terenu. Minister podał, że celem tego opracowania jest "przedstawienie argumentów uzasadniających wprowadzenie korekty granic wpisu do rejestru zabytków woj. Pomorskiego zespołu dworsko-parkowego w M.". Sąd I instancji nie podzielił natomiast stanowiska Ministra, iż brak podpisu pod ww. ekspertyzą dyskwalifikował jej opinię, z tego względu, że ekspertyza ta została przesłana przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Należało bowiem ustalić, czy wysyłający ekspertyzę organ posiada podpisaną opinię, a tylko omyłkowo przesłał egzemplarz niepodpisany. W tej sytuacji Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że organ nie przeanalizował jednak dowodów zgromadzonych w aktach sprawy i nie dokonał ich swobodnej oceny, ograniczając się do wybiórczego powtórzenia ustaleń faktycznych oraz ogólnikowych wniosków zawartych w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddział Terenowy w G. Pozwala to na przyjęcie, że organ nie dokonał analizy całego materiału dowodowego, tym samym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. W konsekwencji ocena zarzutów zawartych w skardze co do naruszenia przepisów prawa materialnego byłaby przedwczesna. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Sąd Wojewódzki do mylnego wniosku, że organ nie dokonał analizy całego materiału dowodowego. Doprowadziło to Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja została podjęta z naruszeniem prawa; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 75 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że organ niezgodnie z prawem nie dopuścił dowodu z ekspertyzy dr hab. inż. arch. B. L.. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja została podjęta z naruszeniem prawa; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do mylnego wniosku, że w sprawie znajdował się wniosek Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o skreślenie części terenu parku w G.; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organ w pełni wypełnił wszystkie przesłanki podyktowane ww. przepisem, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia; 2) prawa materialnego: a) art. 13 ust. 1 uozoz poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że w sprawie wykreślenia zabytku z rejestru zabytków istotą jest ustalenie znacznego stopnia zniszczenia zabytku, z jednoczesną utratą jego wartości historycznych artystycznych lub naukowych; b) art. 13 ust. 1 uozoz poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na uznaniu, że w sprawie występuje pierwsza przesłanka z przesłanek wymienionych w art. 13 ust. 1 uozoz; c) art. 13 ust. 5 uozoz poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na pominięciu, że decyzja ta należy do sfery tzw. uznania administracyjnego, w którym to postępowaniu to jedynie organ specjalistyczny - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - jest władny ocenić, czy zaistniały przesłanki umożliwiające wykreślenie zabytku z rejestru zabytków, tj. czy doszło do zniszczenia substancji zabytkowej powodującej trwałą i nieodwracalną utratę wartości zabytkowych obiektu. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 4.3. Jak zasadnie wskazuje się w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ administracji naruszył w rozpoznawanej sprawie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa podchodząc niezwykle formalistyczne do kwestii oceny dowodów. Wbrew stanowisku Sądu I instancji kwestia, czy ww. ekspertyza dr hab. inż. arch. B. L. była podpisana, nie stanowi kluczowego zagadnienia dla oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Być może organ mylnie w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że skoro ekspertyza nie zawiera podpisu autorki to nie stanowi ona materiału dowodowego. Jednakże powołana ekspertyza jest jednym z dokumentów stanowiących materiał dowodowy w niniejszej sprawie i Minister ocenił ją w sposób rzetelny, stwierdzając, że nie zawierała oceny wartości zabytkowej ww. założenia parkowo-ogrodowego, zatem nie była przydatna do rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wzywał do uzupełnienia ww. ekspertyzy o podpis autorki. Trudno zatem znaleźć jakąkolwiek racjonalność w zaleceniach Sądu I instancji, aby ustalić, czy wysyłający ekspertyzę organ posiada podpisaną opinię, a tylko omyłkowo przesłał egzemplarz niepodpisany. 4.4. Organ w skardze kasacyjnej zasadnie wskazuje, że prowadził postępowanie z urzędu na wniosek skarżącej, a nie z urzędu, mając za przedmiot postępowania całe założenie parkowo-ogrodowe, a nie jego nieokreśloną przez wnioskodawcę część. Jednakże zgodnie z art. 75 § 1 Kpa Minister dopuścił jako dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia sprawy również opinie i ekspertyzy dołączone do pisma Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie skreślenia całości lub części ww. zabytku, co jednak nie świadczy o prowadzeniu tego postępowania z urzędu. Minister oparł się na szeregu dokumentów stanowiących materiał dowodowy, w szczególności na: "Opinii prawnej na temat dopuszczalnej zmiany zakresu ochrony nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obejmującej teren dawnego zespołu dworsko-parkowego w G. w świetle przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami" autorstwa dr. hab. K. Z., "Ekspertyzie oceny stanu zachowania zabytkowego parku w M. oraz sporządzenie wytycznych dotyczących historycznych granic parku" z 2017 r. dr hab. inż. arch. B. L. (bez podpisu autorki pod opracowaniem) oraz "Studium historyczne zabytkowego parku w M. oraz wytyczne dotyczące rewaloryzacji parku i terenów położonych na wschód od niego" dr hab. inż. arch. K. R. oraz opinii Oddziału Terenowego w G. Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa Minister przeprowadził w niniejszej sprawie wyczerpujące postępowanie dowodowe, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.5. Fundamentalną kwestią, która w niniejszej sprawie wymagała oceny Sądu I instancji, było zastosowanie przez organ art. 13 ust. 1 uozoz w świetle zebranego materiału dowodowego. Sąd Wojewódzki skoncentrował się jednak nie na istocie sprawy, lecz uczynił przedmiotem rozważań incydentalną kwestię znaczenia podpisu pod ww. ekspertyzą i w ogóle nie rozpoznał zarzutów naruszenia prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona więc szczegółowej analizy legalności zaskarżonej decyzji przez pryzmat przesłanek określonych w art. 13 uozoz. 4.6. W związku z powyższym przedwczesne byłoby obecnie odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów naruszenia prawa materialnego. 4.7. W tym stanie rzeczy, uwzględniając skargę kasacyjną na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania celem rozpatrzenia jej z uwzględnieniem treści art. 134 § 1 Ppsa. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.