III SA/Kr 1223/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant starszy referent Paulina Grojec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik-Biały w Krakowie na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 28 września 2018 r. nr L/473/18 w sprawie utworzenia Sołectw Niegoszowice i Kochanów stwierdza nieważność § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. UZASADNIENIE Rada Gminy w Zabierzowie, działając na podstawie art. 5 ust. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40) - dalej: u.s.g., podjęła 28 września 2018 r. uchwałę nr L/473/18 w sprawie utworzenia sołectwa Niegoszowice i Kochanów. Załącznikiem nr 2 do tej uchwały jest statut Sołectwa Kochanów. Zgodnie z § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2, mandat Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej wygasa wskutek prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do ww. uchwały. Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 40 ust.2 pkt 1, art. 35 w zw. z art. 36 ust.2 u.s.g. przez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie, że mandat sołtysa wygasa, zgodnie ze sformułowaniem zawartym w § 41 ust. 1 pkt 6 Statutu Sołectwa Kochanów, tj. w razie prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie. Zdaniem Prokuratora zapisy statutu sołectwa Kochanów przewidujące wygaśnięcie mandatu przez sołtysa w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem wykraczały poza granice upoważnienia wynikające z u.s.g. Ponadto postanowienia statutu pozostawały w sprzeczności z kompetencjami zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa. Prokurator podał, że art 36 ust. 2 u.s.g. reguluje wyłącznie wybór sołtysa, a nie jego odwołanie. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z 20 października 2017 r., II OSK 2591/16) zasady odwołania sołtysa powinny być analogiczne jak do jego powoływania. Skoro więc zatem w art 36 ust 2 u.s.g. sołtys jest wybierany w głosowaniu przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania to takie same reguły powinny określać procedurę odwołania sołtysa (wyrok WSA w Krakowie z 4 lutego 2021 r., III SA/Kr 954/20). Skazanie prawomocnym wyrokiem niewątpliwie może być ocenione jako przesłanka do odwołania sołtysa i wówczas to zebranie wiejskie powinno samo zdecydować czy utraciło zaufanie do swego sołtysa i czy chce go z tej przyczyny odwołać (wyrok III SA/Lu 89/12). Utrata zaufania nie jest podstawą pozbawienia odpowiedniej funkcji lecz warunkiem wstępnym który dopiero pozwala na poddanie tej kwestii pod głosowanie. Samo odwołanie jest tylko i wyłącznie w trybie głosowania właściwym dla wyboru. Wówczas sami mieszkańcy swobodnie decydują, czy w ich ocenie sołtys lub członek rady sołeckiej utracił ich zaufanie lub z jakichkolwiek innych względów zasadne jest pozbawienie go piastowanej funkcji, podobnie jak podczas wyborów swobodnie decydują, komu i dlaczego powierzyć funkcję sołtysa lub rady sołeckiej (wyrok WSA III SA/Gl 235/ 22). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów reprezentujący Gminę Zabierzów wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu zaskarżony przepis uchwały nie stoi w sprzeczności z art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 35 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. i w żadnej mierze nie ogranicza biernego prawa wyborczego organu wykonawczego sołectwa. Czym innym jest bowiem wygaśnięcie mandatu, a zupełnie czym innym ograniczenie biernego prawa wyborczego. Co do zasady mechanizm przewidziany w kwestionowanym statucie jest analogiczny do tego, na który wskazuje sam skarżący w kontekście woli mieszkańców do odwołania sołtysa w wypadku jego skazania przez sąd karny, tyle że zachodzi w odwróconej relacji, albowiem pozostawia nadal mieszkańcom sołectwa możliwości wybrania tegoż samego sołtysa, po zarządzeniu wyborów uzupełniających. Wola mieszkańców w tej konfiguracji nadał opiera się na tożsamych przesłankach co postulat odwołania sołtysa w analogicznej trybie, jak był powoływany na to stanowisko społeczne. Organ podał, że utworzenie jednostek pomocniczych jest nieobligatoryjne i zależne wyłącznie od decyzji organu stanowiącego danej gminy. Każda jednostka pomocnicza powinna być tworem dostosowanym do miejscowej specyfiki i lokalnych potrzeb. Ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. Szczególnie zaś powściągliwa powinna być ocena legalności aktów regulujących ustrój wewnętrzny jednostek samorządu, o których mowa w art. 169 ust. 4 Konstytucji. Materia statutowa, nie została ujęta w sposób kazuistyczny w przepisach ustaw samorządowych. Wprowadzenie w Statucie Sołectwa Kochanów katalogu zamkniętego utraty mandatu przez sołtysa jest wyrazem zasady samodzielności tworzenia zasad funkcjonowania tejże jednostki pomocniczej i postanowienie to nie stoi w kolizji ani z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ani wartościami na jakich opiera się w Polsce system prawa. Tym samym Gmina Zabierzów nie podziela w tym względzie stanowiska prokuratury. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się zasadę samodzielności samorządu terytorialnego, w tym w szczególności prawa do samodzielnego regulowania swojego ustroju przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nie sposób uznać, że w niniejszej sprawie doszło do ograniczenia praw i wolności, z naruszeniem zasady proporcjonalności, osobie prawomocnie skazanej za przestępstwo popełnione umyślnie. Działanie lokalnego prawodawcy spełnia w tej mierze kryteria testu proporcjonalności. Nadto organ wskazał, że zakresem regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g. objęty jest jedynie wybór sołtysa, który dokonuje się w głosowaniu przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wydaje się więc uprawniony wniosek o konieczności zastosowania analogicznej procedury w odniesieniu do odwołania sołtysa ze swej funkcji (por. wyrok IV SA/Po 8/21 i II SA/Go 140/21). Na rozprawie w dniu 8 grudnia2023 r. Sąd z urzędu dopuścił dowód z akt sprawy o sygn. III SAB/Kr 56/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd zaznacza, że zaskarżona uchwała ma bezpośredni związek z konkretnym stanem faktycznym. Jak bowiem wynika z akt sprawy III SAB/Kr 56/23 w przypadku zaskarżonej uchwały toczył się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie spór co do konieczności stwierdzania przez Radę Gminy w formie uchwały wygaśnięcia mandatu sołtysa z uwagi na jego prawomocne skazanie za przestępstwo popełnione umyślnie (jak chciała skarżąca – była żona skazanego sołtysa) czy też (jak dowodziła Rada Gminy) mandat taki wygasał automatycznie z dniem wydania wyroku skazującego. Sama skarga na bezczynność w przedmiocie wydania stosownej uchwały została odrzucona, ale ze względów formalnych. Sąd uznał bowiem, że skarga powinna zostać poprzedzona ponagleniem (postanowienie WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2022 r.). Dodatkowo z akt sprawy wynika, że w wyniku zarządzonych ponownych wyborów na sołtysa (po uprawomocnieniu się orzeczenia skazującego), ta sama osoba została ponownie wybrana w kolejnych wyborach 30 stycznia 2023 r. (skazany był jedynym kandydatem do pełnienia tej funkcji w sołectwie Kochanów). Rozważając argumentację organu przytoczoną w odpowiedzi na skargę, głęboko osadzoną w literaturze prawniczej i poglądach orzecznictwa sądów administracyjnych, powołującą się na zasadę samodzielności organów samorządu terytorialnego w tworzeniu zasad funkcjonowania jednostki pomocniczej jakim jest sołectwo, to trzeba wyraźnie podkreślić, że czym innym są zasady samodzielności ustawodawcy krajowego (Sejm, Senat), a w zupełnie w innym zakresie należy interpretować granice samodzielności normatywnej organów samorządu terytorialnego na poziomie lokalnym. Innymi słowy, o ile można domniemywać kompetencje normodawcy krajowego (z zastrzeżeniem, że stanowione przepis powinny spełniać wymóg tzw. zasady określoności) to już w przypadku organów gminy; granice upoważnienia ustawowego wyznaczają zakres dozwolonej samodzielności władzy publicznej. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2022 r., II GSK 176/19 istotą aktów prawa miejscowego jest możliwość korzystania przez prawodawców lokalnych ze swobody prawotwórczej, której zakres każdorazowo określa ustawodawca, konstruując upoważnienie ustawowe do stanowienia danego rodzaju aktów prawa miejscowego. Z art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że organy lokalne są upoważnione do stanowienia aktów prawa miejscowego "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie". Nie oznacza to prawa do dowolności prawodawców lokalnych, akty prawa miejscowego pozostają bowiem nadal aktami podustawowymi, wykonawczymi do ustawy, ale też nie wiąże się ich z upoważnieniem ustawowym w sposób tak wąski, jak w przypadku rozporządzeń (art. 92 ust. 1 Konstytucji). Dokonywana zatem przez sąd administracyjny kontrola legalności aktów prawa miejscowego, sprawowana na podstawie art. 184 Konstytucji oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, powinna uwzględniać tak rozumiany wykonawczy charakter tych aktów wobec ustaw, na podstawie których są one stanowione. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W przypadku organów gminy, kluczowy dla ustalenia granic samodzielności normatywnej jest wiec art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień ustawowych. Przepis ten powszechnie uważa się jako źródło zasady, że dopuszczalna jest aktywność i samodzielność normatywna organów gminy w granicach wyznaczonych przez upoważnienie ustawowe. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią więc takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii istotnych naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, gdy ma ona charakter oczywisty, a charakter naruszenia nie może być zaakceptowany w demokratycznym państwie prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podziela pogląd Prokuratora, że uchwała Rady Gminy Zabierzów z 28 września 2018 r., nr L/473/18, w sprawie utworzenia sołectwa Niegoszowie i Kochanów, w zaskarżonym zakresie, tj. w § 41 ust.1 pkt 6 załącznika nr 2 do tej uchwały, stanowiącym Statut Sołectwa Kochanów, wykraczała poza prawotwórcze kompetencje rady gminy, ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Zaskarżony § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 uchwały stanowi, że "mandat Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej wygasa wskutek prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie". Jak stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Natomiast ust. 2 pkt 1 wskazuje, że na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych. I tak zgodnie z art. 35 ust. 1 u.s.g. organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.). Z kolei art. 36 ust. 1 u.s.g. jako organy sołectwa wskazuje zebranie wiejskie oraz sołtysa, którego działalność wspomaga rada sołecka, zaś ust. 2 wprowadza zasadę, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 grudnia 2014 r., III SA/Kr 1186/14, że art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały w zakresie treści § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Jak wskazano w uzasadnieniu ww. wyroku: "zawarte w tym przepisie upoważnienie rady gminy do określania wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych nie zawiera upoważnienia do wprowadzania w statutach sołectw przesłanki wykluczającej możliwość sprawowania funkcji sołtysa lub członka rady sołeckiej, jaką jest prawomocny wyrok sądu, orzeczony za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Taka indywidualna kwalifikacja po stronie osoby piastującej funkcję sołtysa lub członka rady sołeckiej nie stanowi takiej regulacji w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, która nie wymagałaby szczegółowego upoważnienia, gdyż dotyka kwestii publicznych praw podmiotowych o charakterze politycznym do uczestnictwa we władczej działalności państwa, a zatem przede wszystkim kwestii materialnoprawnych, a dopiero w ich następstwie kwestii ustrojowych. Również art. 35 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. zawiera upoważnienie do określania w statucie jednostki pomocniczej jej «organizacji i zakresu działania», w tym nazwy i obszaru jednostki pomocniczej, zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, organizacji i zadań organów jednostki pomocniczej, zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji, zakresu i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Zakres upoważnienia obejmujący określanie «organizacji i zakresu działania» jednostki pomocniczej również nie daje podstaw do regulowania w drodze statutu sołectwa publicznych praw podmiotowych jednostek do uczestnictwa we władczej działalności państwa". W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że "Konstytucyjna formuła wydawania aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie oznacza, że akty prawa miejscowego, jako akty o charakterze zależnym (pochodnym), stanowione mogą być wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie i to upoważnienia wyraźnego, a nie tylko pośrednio wynikającego z przepisów ustawowych. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej samoistnie mogą stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą legitymować się wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych" (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Kraków 2007, s. 87). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, Finanse Komunalne 4/2003, s. 53; wyrok NSA z 29 maja 2009 r., I OSK 178/09; wyrok WSA w Rzeszowie z 7 listopada 2007r., II SA/Rz 585/07; wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2007r., II SA/GL 531/07; wyrok WSA w Lublinie z 18 listopada 2008 r., III SA/Lu 309/08). Z powyższych uwag wynika, że rada gminy nie jest prawodawcą samodzielnym, tak jak parlament i może stanowić normy prawne ale tylko działając w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. W obowiązujących przepisach prawa brak jest takiego, który upoważniałby radę gminy do wprowadzenia rozwiązań przyjętych w § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie cytowanym już wcześniej wyroku, wynikająca z art. 36 ust. 2 u.s.g. norma dotycząca praw wyborczych społeczności lokalnej "to prawa polityczne o charakterze podstawowym, gwarantowane na poziomie konstytucyjnym (art. 62 Konstytucji RP) oraz ustawowym (obecnie ustawa z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm., a w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały - ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j.: Dz.U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.)). Znajdują oparcie również w standardach międzynarodowych dotyczących ustroju i zasad działania samorządu. Jak wynika z art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. - Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, z późn. zm.): samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców. Wszelkie ograniczenia praw wyborczych wprowadzane aktami niższej rangi muszą zatem mieścić się w granicach wyznaczanych przez akty prawne wyższej rangi w hierarchii źródeł prawa. Taka interpretacja dodatkowo znajduje uzasadnienie w konstytucyjnej zasadzie ustawowej formy wprowadzania ograniczeń w zakresie praw i wolności gwarantowanych Konstytucją (art. 31 ust. 3). Podkreślić przy tym trzeba, że użyte w art. 62 Konstytucji określenie "wybory do organów samorządu terytorialnego", trzeba obejmować szeroko, jako obejmujące również wybory do organów jednostek pomocniczych. Przemawia za tym charakter norm Konstytucji i treść art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z 7 maja 2012 r., III SA/Lu 89/12). Wynikająca z treści art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. kompetencja rady gminy do określenia w statucie "zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej" jest kompetencją – gdy chodzi o tryb wyborów organów jednostki pomocniczej – do uregulowania kwestii "technicznych" dotyczących wyborów, a związanych m.in. ze sposobem i formą zgłaszania kandydatur, czy sposobem głosowania. Z kolei w upoważnieniu do określania zasad wyborów organów jednostki pomocniczej mieści się kompetencja do określania pewnych kwestii związanych z czynnym i biernym prawem wyborczym, za wyjątkiem jednakże tych, które bezpośrednio wpływają na zakres publicznych praw podmiotowych obywateli, bo w tym zakresie – jak zawsze w przypadku ingerencji w sferę praw i obowiązków obywateli - konieczne jest szczegółowe i wyraźnie upoważnienie ustawowe." Zaskarżone przepisy uchwały Rady Gminy Zabierzów nr L/473/18 dotyczą biernego prawa wyborczego i wprowadzają dodatkowe, nieprzewidziane Konstytucją ani ustawami, ograniczenia tego prawa. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2013 r., II OSK 763/13: "regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2) oraz regulacja w statucie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5) nie obejmuje materii prawa wyborczego w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego". Wprawdzie art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. przewiduje, że statut jednostki pomocniczej określa w szczególności "zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej", jednakże art. 169 ust. 4 Konstytucji wprowadza wyraźne granice dla tego rodzaju statutowej regulacji: granice ustaw ("Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące"). Zaskarżony § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały naruszał więc w stopniu istotnym ww. art. 40 ust.1 i ust. 2 oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Z tych to powodów Sąd stwierdził nieważność § 41 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).