III OZ 575/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 20/23 oddalające wniosek A. M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 r. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt III SO/Łd 20/23, oddalił wniosek A. M. o wymierzenie Prokuratorowi Okręgowemu w Łodzi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) – dalej: "P.p.s.a.", za nieprzekazanie skargi na bezczynność w sprawie zawiadomienia z dnia 24 stycznia 2023 r. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca wskazał, że w dniu 24 stycznia 2023 r. złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi [...] do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. W dniu 23 marca 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie w trybie art. 37 § 1 K.p.a., a następnie 11 kwietnia 2023 r. skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi. Organ wyższej instancji nie udzielił skarżącemu odpowiedzi, a pomimo upływu terminu z art. 54 § 2 P.p.s.a. nie przekazano skargi wraz z aktami sprawy. Wniosek został zarejestrowany pod sygn. akt III SO/Łd 10/23. Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. Sąd odrzucił powyższy wniosek i zwrócił z kasy Sądu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że wniosek jest niedopuszczalny, ponieważ wniesiona skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 27 września 2023 r., sygn. III OZ 428/23, uchylił powyższe postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd meriti z urzędu ustalił, że skarga A. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 24 stycznia 2023 r. dotyczącego Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi została zarejestrowana pod sygn. III SAB/Łd 146/23. Skarga wpłynęła do organu za pośrednictwem ePUAP 11 kwietnia 2023 r. Do Sądu skarga została nadana 20 lipca 2023 r., a wpłynęła 21 lipca 2023 r. W piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. Prokurator Okręgowy w Łodzi przekazującym skargę do Sądu podkreślił, że nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. III OZ 301/23, w którym uznano, że przekazanie skargi jest obligatoryjne w sytuacji, gdy jest ona niedopuszczalna ze względu na brak kognicji sądu administracyjnego. Ponadto Prokurator wyjaśnił, że akta administracyjne sprawy dotyczące skargi z dnia 11 kwietnia 2023 r. nie istnieją, dlatego nie mogą zostać przekazane zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. Z akt sprawy III SAB/Łd 146/23 wynika, że skarga na bezczynność wpłynęła do organu 11 kwietnia 2023 r., a do Sądu została przekazana 20 lipca 2023 r. Jakkolwiek Prokurator nie nadesłał odpowiedzi na wniosek strony o wymierzenie grzywny, to Sądowi pierwszej instancji z urzędu znane są fakty związane ze znaczącym wpływem wniosków skarżącego do Prokuratury Okręgowej w Łodzi. Sąd ten również wziął pod uwagę ilość wniesionych przez skarżącego skarg na bezczynność, stopień ich skomplikowania i zawiłości. Zdaniem Sądu meriti w konkretnym stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy opóźnienie organu, które Sąd bierze pod uwagę rozpoznając sprawę merytorycznie, wynikało z nadmiernego obciążenia ilością wpływających pism i związaną z tym komplikacją obiegu dokumentów. Jakkolwiek zatem Sąd Wojewódzki dostrzegł naruszenie terminu wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., ale wypełnił ciążący na nim obowiązek wynikający z ww. przypisu. Tym samym podstawowy cel, jakim jest przekazanie akt do Sądu, został zrealizowany. Z powyższego wynika zdaniem Sądu meriti, że wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. nie spełniałoby zarówno celu prewencyjnego, jak i represyjnego. Przede wszystkim jednak nie dyscyplinowałoby organu do przekazania Sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, bowiem Prokurator nadesłał już skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, czego domagał się skarżący. Nadto Sąd Wojewódzki wskazał, że skarga w sprawie III SAB/Łd 146/23 na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Łodzi w przedmiocie złożonego zawiadomienia o przestępstwie z dnia 24 stycznia 2023 r. dotyczącego Prezesa Sądu Okręgowego w Łodzi została postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2023 r. odrzucona z uwagi na jej niedopuszczalność. W dniu 7 sierpnia 2023 r. skarżący wniósł zażalenie, które postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2023 r. zostało odrzucone. Skarżący wniósł kolejne zażalenie na powyższe postanowienie, które wraz z aktami przekazano do NSA w dniu 5 września 2023 r. Wobec powyższego żądanie wymierzenia grzywny Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne i na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 190 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M. postulując jego uchylenie i "wymierzenie organowi grzywny w wysokości 30.000 zł oraz zawiadomienie przez skład orzekający właściwe organy do rozpatrywania petycji, skarg i wniosków na podstawie art. 55 § 3 P.p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a.". W odpowiedzi na zażalenie Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o jego nieuwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Należy do nich w szczególności przekazanie sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. sformułowanie "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny nie obliguje sądu do wymierzenia organowi grzywny w razie spełnienia wskazanych w nim przesłanek, a jedynie wprowadza fakultatywnie możliwość jej orzeczenia (por. postanowienia NSA: z dnia 10 stycznia 2014 r., I OZ 1230/13; z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OZ 850/18; z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt I OZ 1002/20). Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien wziąć jednak pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z 19 listopada 2008 r., I OZ 850/08). Jeżeli np. sąd dojdzie do przekonania, że niedopełnienie obowiązku przekazania w terminie dokumentów wskazanych w art. 54 § 2 P.p.s.a. jest celowym działaniem organu, podjętym w zamiarze niedopuszczenia do szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, to wymierzenie organowi grzywny będzie zasadne w górnej granicy wymiaru. Dopuszcza się również sytuację, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny (postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., II OZ 21/13, akceptowane przez M. Jagielską, A. Wiktorowską, P. Wajdę w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C. H. Beck 2015, s. 343-344, nb 5). Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a., ma charakter mieszany. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 P.p.s.a., jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że orzeczenie ww. grzywny jest fakultatywne i dopuszczalne jest w okolicznościach konkretnej sprawy odstąpienie od orzeczenia grzywny nawet w razie zaistnienia przesłanek do jej wymierzenia, to takie przypadki w praktyce należą do rzadkości i musi je cechować pewnego rodzaju wyjątkowość (np. minimalne przekroczenie terminu; podmiot zobowiązany do przekazania skargi jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym, od którego nie można wymagać szczegółowej znajomości prawa; wnioskodawca nadużywa prawa, itp.). W realiach niniejszej sprawy, wobec stwierdzonego przez sąd uchybienia terminu przez organ i to wcale nie nieznacznego, bowiem ponad 3-miesięcznego, w stosunku do organu, mimo przekazania skargi do Sądu Wojewódzkiego, zmaterializowały się wszystkie ustawowe przesłanki do wymierzenia grzywny. Jeżeli zaś Sąd pierwszej instancji dostrzegł jakieś szczególne okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od jej wymierzenia, to powinien je uwypuklić i bardzo dokładnie stronie wyjaśnić. Oddalenie wniosku skarżącego w sytuacji, w której Sąd pierwszej instancji sam stwierdził, że organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi do sądu, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości, zaś oddalając wniosek, sąd pierwszej instancji w ogóle nie wyjaśnił powodów, dla których odstąpił od wymierzenia organowi grzywny. Przyczyną odstąpienia z pewnością nie może być wielość pism wnoszonych przez skarżącego do organu, aczkolwiek może mieć to wpływ na wymiar grzywny. Przesłanką niedopuszczalności wniosku o wymierzenie grzywny nie może być również ewentualna niedopuszczalność skargi, której to organ nie przekazał do sądu, czy też późniejsze jej odrzucenie przez Sąd, na co Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazywał w uprzednio zapadłym w niniejszej sprawie postanowieniu z dnia 27 września 2023 r., sygn. III OZ 428/23. Mając na uwadze powyższe należy raz jeszcze podkreślić, że dla wymierzenia grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi do sądu administracyjnego irrelewantne jest to, z jakiego powodu skarga nie została przez dany podmiot przekazana do sądu w terminie. Jak już wskazano wyżej, grzywna wymierzana na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. ma m.in. funkcję dyscyplinującą, a znajduje swoją podstawę faktyczną w samym fakcie nieprzekazania w terminie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot, do którego wpłynęła i przeciwko któremu jest skierowana. Podmiot, do którego skarga została skierowana, musi zatem przekazać ją do Sądu Administracyjnego w terminie nakreślonym w art. 54 § 2 P.p.s.a., bez względu na to czy uznaje, że skarga ta jest dopuszczalna, czy też nie, ani też czy postrzega siebie jako organ administracji publicznej, czy też nie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OZ 105/19, LEX nr 2683277). W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prokurator nie wykonał ustawowego, bezwzględnego obowiązku przekazania skargi wraz z aktami sprawy w przepisanym do tego terminie. Rozpoznając zatem ponownie wniosek o wymierzenie organowi grzywny merytorycznie, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi do jej przekazania do Sądu oraz czy organ wyjaśnił powody niedotrzymania terminu i czy są one uzasadnione. W oparciu o te ustalenia, jak również wytyczne wskazane w tym jak i uprzednio zapadłym w sprawie postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2023 r., sygn. III OZ 428/23, Sąd Wojewódzki oceni, czy w sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a.