I GSK 1347/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A w R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2023 r. sygn. akt I SA/Kr 1093/22 o odrzuceniu skargi Stowarzyszenia A w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 31 marca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; obecnie tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) – zwanej dalej "p.p.s.a." odrzucił skargę Stowarzyszenia A w R. na czynność Zarządu Powiatu Nowosądeckiego w przedmiocie przyznania i wypłaty dotacji oświatowej za lipiec 2022 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji przypisał zaskarżonej czynności charakter wyłącznie rachunkowo-księgowy, a nie władczy i ocenił, że nie można zaliczyć jej do tych, które unormowano w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wyjaśnił, że zaskarżalność tej czynności nie wynika z art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 2029 ze zm.) – dalej "u.f.z.o.". Nadto Sąd wskazał, że skarżąca domaga się dotacji za okres ferii letnich, co w ocenie WSA oznacza, że nie jest to dotacja, o której mowa w art. 29 u.f.z.o., bo ferie nie stanowią okresu pobierania nauki, lecz wypoczynek, o którym mowa w art. 92a-92t ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2020 r., poz. 1327 ze zm.). W skardze kasacyjnej od tego postanowienia Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 29 ust. 1 i 2 i art. 34 ust. 2 u.f.z.o. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Strona wniosła o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona, dlatego że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115). Czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Z art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Przepis posługuje się sformułowaniem "czynności podejmowane (...) w celu ustalenia wysokości i przekazania dotacji" i pod tym pojęciem należy rozumieć przede wszystkim obliczenie kwoty dotacji i zlecenie jej przelewu. Na podstawie lektury pozostałych przepisów ustawy nie sposób byłoby wskazać, o jakie inne czynności poprzedzające wypłatę dotacji miałoby chodzić, a pamiętać należy że rezultat wykładni nie może prowadzić do takiego wyniku oznaczającego, że hipoteza przepisu ustawy byłaby pusta. Można zakładać, że ustalenie wysokości dotacji i zlecenie przelewu środków poprzedzone są przez sekwencję operacji myślowych, obliczeń rachunkowych, które jednak pozostają z istoty rzeczy sferą niedostępną dla beneficjenta. Finalizacja i zarazem uzewnętrznienie tych działań odbywa się dopiero z chwilą zlecenia przelewu i pojawienia się środków na rachunku uprawnionego. W ten sposób wykonywany jest przez administrację przewidziany przepisem ustawy obowiązek udzielenia beneficjentowi środków. Sens przewidzianej w art. 47 u.f.z.o. sądowej kontroli sprowadza się przecież do weryfikacji zgodności z prawem realizowania tego obowiązku przez administrację, a zatem tego, czy i jaka kwota dotacji i komu została udzielona. Z tego powodu nie można zgodzić się z oceną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji odwołującą się do rachunkowo-księgowego charakteru wypłaty dotacji. Warto ponadto zaakcentować, że w orzeczeniu NSA o sygn. akt II GSK 304/14, które przywołano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dla wsparcia argumentacji Sądu Wojewódzkiego wyrażono pogląd temu przeciwny, a korespondujący ze stanowiskiem zaprezentowanym przez NSA w tej sprawie. Wobec tego, zaskarżona czynność odmowy przyznania i wypłaty dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych. W związku z tym zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 34 ust. 2 w związku z art. 47 u.f.z.o. uznać należy za uzasadnione. Nasuwa się także uwaga, że wyrażona w tej sprawie ocena Sądu pierwszej instancji ma charakter merytoryczny, nie zaś formalny, bo Sąd dokonał oceny zasadności żądania skarżącego w świetle odnośnych przepisów prawa materialnego. Skarżący kierując swoje żądanie do organu wprost wskazywał podstawę prawną ubiegania się o przyznanie dotacji odwołując się do art. 29 ust. 1 i 2 u.f.z.o. Przepisy te wprost stanowią o prawie niepublicznej placówki do otrzymania dotacji na każdego wychowanka, precyzując jej wysokość w przypadku domu wczasów. Ani te przepisy ani przepisy przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. poz. 1606 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem" nie uzależniają prawa do dotacji od tego, w jakim terminie opieka i wychowanie uczniów poza miejscem zamieszkania jest świadczona. W szczególności nie ma mowy o tym, by dotacja przysługiwała wyłącznie za opiekę i wychowanie w okresie roku szkolnego. Przeciwnie – już z samej nazwy "dom wczasów dziecięcych" oraz z jego definicji, zamieszczonej w § 68 i 69 rozporządzenia wynika, że istota działalności domu polega na organizowaniu i prowadzeniu kształcenia dzieci i młodzieży, połączonego ze wspieraniem fizycznego i psychicznego rozwoju, wzmacnianiu kondycji psychofizycznej, zachowań prozdrowotnych z wykorzystaniem lokalnych warunków klimatycznych, organizowanie aktywnych form wypoczynku. W świetle § 70 pkt 1 rozporządzenia pobyt w domu może odbywać się w ramach wypoczynku, o którym mowa w art. 92a i nast. ustawy o systemie oświaty. Wbrew jednak kategorycznemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, wypoczynek nie wyklucza, a wręcz obejmować ma – zgodnie z art. 92a ust. 1 ustawy o systemie oświaty – szkolenie lub pogłębianie wiedzy, rozwijanie zainteresowań, uzdolnień, kompetencji społecznych, rekreację, regenerację sił fizycznych i psychicznych. Wypoczynek zgodnie z tym przepisem ma trwać co najmniej 2 dni podczas ferii letnich, zimowych, wiosennej i zimowej przerwy świątecznej i przyjmować ma w szczególności formułę kolonii, półkolonii, zimowiska, obozu i biwaku. Dokonując – nota bene wadliwej – oceny charakteru prowadzonego przez skarżące Stowarzyszenie działalności domu wczasów dziecięcych i kwalifikując żądanie skarżącego jako wyłączone spod hipotezy art. 47 u.f.z.o. Sąd w istocie wyraził stanowisko na temat zasadności skargi. Na tym etapie postępowania było to przedwczesne. Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, mając na uwadze treść uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, w której przyjęto, że art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie.