II OSK 1712/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Dębowa Kłoda od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 108/22 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Rady Gminy Dębowa Kłoda z dnia 31 marca 2021 r. nr XXVII/175/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów Pachole i Lubiczyn, położonych w Gminie Dębowa Kłoda 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Dębowa Kłoda na rzecz M. O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 108/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dębowa Kłoda z dnia 31 marca 2021 r. nr XXVII/175/21 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części obrębów [...] i [...], położonych w Gminie Dębowa Kłoda oraz zasądził od Gminy Dębowa Kłoda na rzecz skarżącej kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej Rada Gminy Dębowa Kłoda zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy, gmina dopuściła się ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności skarżącej; 2) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy, doszło do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez sprzeczne z zasadą proporcjonalności ograniczenie praw skarżącej oraz naruszenie jej interesu prawnego; 3) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia przez gminę zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zamiast zastosowania w niniejszej sprawie art. 151 § 1 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że Gmina, korzystając z przysługującego jej władztwa planistycznego, ma możliwość wprowadzenia ograniczeń prawa własności nieruchomości, w tym prawa do jej zabudowy. Gmina może w uzasadnionych przypadkach wprowadzić całkowity zakaz zabudowy na danym terenie. Rada Gminy zakazała zabudowy na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] (§ 6 ust. 6 pkt 1 uchwały), dopuściła realizację urządzeń niezbędnych do prowadzenia gospodarki rolnej (§ 6 ust. 6 pkt 2 uchwały), dopuścił lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym telekomunikacyjnej (§ 6 ust. 6 pkt 3 uchwały). Celem opracowania planu miejscowego dla wskazanych terenów jest utrzymanie sposobu ich zagospodarowania zgodnego z kierunkiem polityki przestrzennej określonym w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dębowa Kłoda. Uchwalenie tego planu ma służyć ochronie północnej części gminy Dębowa Kłoda przed lokalizacją wielkoprzemysłowych ferm hodowlanych oraz innych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Uzasadnieniem uchwały podjętej przez organ była ogromna potrzeba pilnego opracowania planu dla wskazanych obszarów, w tym w pierwszej kolejności dla działki skarżącej wobec formułowanych sprzeciwów przez mieszkańców gminy względem planowanej budowy wielkoprzemysłowej fermy drobiu. Ponadto pozostawienie całego obszaru objętego planem w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym jest zgodne z kierunkiem polityki przestrzennej określonej dla tych terenów w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dębowa Kłoda. Nadto, planowane przez skarżącą przedsięwzięcie zostało negatywnie zaopiniowane przez Marszałka Województwa Lubelskiego (vide: pismo z dnia 27 kwietnia 2020 r., znak DŚ-III.7030.19.2019.MDOM), który zaliczył je do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z §2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Planowana inwestycja zakłada budowę dwunastu budynków inwentarskich do chowu brojlera kurzego z maksymalną obsadą wynoszącą 574 809 ,stanowisko o współczynniku przeliczeniowym 2 299 DJP. Podobne stanowisko zajął także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Lublinie (postanowienie z dnia 6 maja 2021 r., znak WOOŚ.4221.56.2019.KK0.9) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Parczewie (opinia z dnia 25 maja 2021 r., znak ONS-NZ.700/35/2019/02/2020). Wprowadzając zakaz lokalizacji na terenie rolniczym, w tym na działce nr ew. [...] przedsięwzięć mogących potencjalnie i zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych Rada Gminy nie przekroczyła dozwolonych granic władztwa planistycznego. Takie rozwiązanie jest zgodne ze Studium, które nakazuje minimalizować negatywne skutki tego typu przedsięwzięć wynikające z ich lokalizacji. Mając na uwadze zrównoważony rozwój całej gminy, niewątpliwie należy minimalizować negatywne skutki wynikające z lokalizacji fermy drobiu. Najistotniejszym i najbardziej dolegliwym, dokuczliwym i niebezpiecznym problemem jest wszechobecny fetor, wydobywający się z kurników oraz z pól, gdzie rozprowadzane są odchody z kurników. Otwarte przestrzenie sprzyjają rozpowszechnianiu się przykrej woni. Wobec tego zapis § 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki ew. nr [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności nie stanowi przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego gminy. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Rada Gminy w żaden sposób nie dopuściła się ponadustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności skarżącej. Nie doszło także na gruncie niniejszej sprawy do przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego, czy też naruszenia przez gminę zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, Sąd I Instancji winien oddalić skargę, a nie czyniąc tego, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. O. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Stwierdziła, że zaskarżona uchwała z całą pewnością nie uwzględnia w należyty sposób prawa własności skarżącej, albowiem poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania wyłącznie dla jednej działki z jednoczesnym przeznaczeniem jej pod tereny rolnicze, uniemożliwiając tym samym zlokalizowanie na niej zabudowy, w istocie doprowadziło do utraty przez przedmiotową działkę znaczenia jakie miała, albowiem w obecnym stanie sprawy została ona całkowicie pozbawiona możliwości realizacji inwestycji pn. "Budowa fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] obręb [...], gmina Dębowa Kłoda" co należy uznać za jaskrawy przykład nienależytego uwzględnienia w planie prawa własności. Pomimo, iż zgodnie z postanowieniami Studium zarówno działka nr [...] jak i działki z nią sąsiadujące noszą oznaczenia R lub RP w nielicznych przypadkach ZL, wyłącznie działka skarżącej została objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w istocie doprowadziło do sytuacji w której jedynie skarżąca została związana ograniczeniami związanymi z zakazem zabudowy z uwagi na przeznaczenie działki nr [...] w miejscowym planie pod tereny rolnicze, natomiast właściciele sąsiednich nieruchomości z uwagi na nie objęcie ich działek postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie są związani takimi ograniczeniami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy, doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez ustalenie zakazu zabudowy na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...]. Dlatego odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej wskazać trzeba, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przyznane radzie gminy władztwo planistyczne stanowi kompetencje gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Przepisy u.p.z.p. nie stanowią przeszkody do posługiwania się przez organ planistyczny odpowiednimi zakazami. Z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wprost wynika, że w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Mieścić się on jednakże powinien w granicach władztwa planistycznego, który to warunek w rozpatrywanej sprawie trafnie został uznany przez Sąd I instancji za niespełniony. Niewątpliwie określone obszary gminy mogą być objęte w planie miejscowym zakazem zabudowy, jeśli uzasadniają to ważne rację, a wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego rada gmina wyłączy je spod zabudowy (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że Rada Gminy nie przedstawiła żadnych racjonalnych powodów uzasadniających wprowadzenie w m.p.z.p. całkowitego zakazu zabudowy na działkach będących własnością skarżącej. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dębowa Kłoda przyjętym uchwałą Nr XIX/118/20 z dnia 8 lipca 2020 r. Rada Gminy przyjęła, iż rozwijając strukturę funkcjonalno - przestrzenną gminy w strefie rolniczej dążyć się powinno m.in. do ochrony gruntów rolnych przed zabudową, w tym w szczególności gleb organicznych oraz gleb o wysokich klasach bonitacyjnych (III). Określając rodzaje terenów otwartych przeznaczonych do zachowania i ochrony wskazano m.in. tereny rolne oznaczone literą R oraz tereny łąk i pastwisk oznaczone literami RP. Zgodnie z ustaleniami Studium tereny oznaczone symbolem R obejmują tereny przeznaczone na cele gospodarki rolnej. Dopuszczono na nich realizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, urządzeń melioracyjnych, niezbędnych sieci uzbrojenia technicznego oraz możliwość zachowania, remontu i rozbudowy istniejących obiektów budowlanych oraz budowę nowych obiektów w istniejącej zabudowie siedliskowej. Z kolei w dolinach rzek dopuszczono wyznaczenie szlaków turystycznych pieszych, ścieżek edukacyjnych oraz urządzeń turystycznych związanych z turystyką wodną. Dopuszczono też zalesienie gruntów słabej jakości. W przypadku zaś terenów oznaczonych symbolem RP przyjęto, że obejmują one istniejące tereny łąk i pastwisk przeznaczone na cele gospodarki rolnej. W tych przypadkach dopuszczono na nich realizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, urządzeń melioracyjnych, niezbędnych sieci uzbrojenia technicznego oraz możliwość zachowania i remontu istniejących obiektów budowlanych. Z załącznika nr 2.2 do uchwały Nr XIX/118/20 wynika, że działka nr [...] stanowi teren rolny (R) oraz teren łąk i pastwisk (RP). Z postanowień Studium wynika zatem, że na terenach oznaczonych symbolami R i RP nie wprowadzono całkowitego zakazu realizacji obiektów budowlanych przy czym niewątpliwie możliwości te znaczenie ograniczono. W zaskarżonej uchwale przyjęto, że teren działki nr [...] oznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1R. Na obszarze tym zakazano lokalizacji zabudowy (§ 6 ust. 6 pkt 1) dopuszczając równocześnie realizację urządzeń niezbędnych do prowadzenia gospodarki rolnej (§ 6 ust. 6 pkt 2) oraz dopuszczając lokalizowanie obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 6 ust. 6 pkt 3). Jak zasadnie przyjął Sąd I instancji konsekwencją tych postanowień jest uniemożliwienie wzniesienia na działce nr [...] nowych obiektów budowlanych. Na co wskazuje skarżąca kasacyjnie Rada Gminy, uzasadnieniem przyjęcia uchwały w tej formie była potrzeba pilnego opracowania planu wobec formułowanych sprzeciwów przez mieszkańców gminy względem planowanej budowy wielkoprzemysłowej fermy drobiu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte przez Radę Gminy środki, są rażąco nieproporcjonalne do osiągnięcia powyższego celu, co zasadnie zostało ocenione przez Sąd I instancji w kategorii przekroczenia władztwa planistycznego. Jeżeli w związku z protestami mieszkańców wsi [...] i [...] intencją Rady Gminy było ograniczenie konkretnego rodzaju zabudowy, tj. wielkoprzemysłowej fermy drobiu, którą to inwestycję organ planistyczny w ślad za głosami mieszkańców postrzega jako nieodpowiadające uwarunkowaniom lokalnym, a przy tym nadmiernie uciążliwe odorowo , to nic nie stało na przeszkodzie wprowadzeniu w planie tego typu regulacji, która ustalałaby zakaz zabudowy terenu oznaczonego symbolem R poprzez wprowadzenie zakazu lokalizowania na nim obiektów pewnego rodzaju lub obiektów przekraczających określone parametry opisując, np. wielkość inwentarza, czy też sposób oddziaływania na środowisko. Tym sposobem możliwe jest wprowadzenie na terenie objętym planem miejscowym zakazu prowadzenia określonej działalności (por. wyroki NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 754/19; z 18 grudnia 2019 r., II OSK 335/18; z 6 września 2017 r., II OSK 1156/17; z 14 grudnia 2022 r., II OSK 3946/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że względy ochrony środowiska i zdrowia mieszkańców gminy powinny być uważane za podstawę uzasadniającą wprowadzenie daleko idących ograniczeń prawa własności, tym niemniej wprowadzane przez organ planistyczny postanowienia mające na uwadze wskazany cel, skutkujące ustanowieniem na danym terenie całkowitego zakazu zabudowy, powinny spełniać test proporcjonalności, który obejmuje konieczność oceny tychże postanowień m.in. z punktu widzenia ich konieczności oraz przydatności (por. wyrok NSA z 15 września 2022 r., II OSK 3332/19; wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1593/19; wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., II OSK 1565/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie zatem Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Rada Gminy dopuściła się przekroczenia władztwa planistycznego. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, ustalenia kwestionowanego planu nie prowadzą do eliminacji możliwości realizacji inwestycji uciążliwej dla okolicznych mieszkańców, lecz wykluczają możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy, co nie może być traktowane jako środek racjonalny i niezbędny, a przy tym najmniej uciążliwy, służący osiągnięciu wskazanego celu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 201 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 5