II OSK 1758/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 249/23 w sprawie ze skargi B. W., J. W. i R. W., W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 października 2019 r. nr KOA/1772/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz J. W. i R. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz W. Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 21 marca 2023 r., sygn. VII SA/Wa 249/23 uchylił decyzje organów obu instancji w sprawie ze skargi B. W., J. W., R. W. i W. Z. (dalej: "skarżący", "strony") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium") z 3 października 2019 r. nr KOA/1772/Ar/19 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Celestynów (dalej: "Wójt", "organ I instancji") decyzją z 4 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 59 i 60 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.) dalej: "u.p.z.p." w zw. z decyzją Kolegium z 3 stycznia 2019 r., po rozpatrzeniu wniosku A. i K. W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej i szamba szczelnego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gmina C. Wójt szczegółowo wskazał następujące wartości: nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem mapowym do decyzji, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, minimalną powierzchnię biologicznie czynną, szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej; geometrię dachu. Stwierdził, że planowana inwestycja zgodna jest w zakresie funkcji z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa" i będzie spełniać kryterium ładu przestrzennego oraz warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. SKO zaskarżoną decyzją z 3 października 2019 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w sporządzonej analizie organ I instancji odniósł się do konkretnych budynków z obszaru analizowanego i ich parametrów wskazując, że na obszarze analizowanym występują głównie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczą i garażową, usługowo-handlową oraz magazynową (tutaj działki nr ew. [...], [...], [...], [...]). Odnosząc się do zarzutów odwołania, koncentrujących się w ocenie Kolegium wokół kwestii zaburzenia ładu przestrzennego przez realizację dużego obiektu magazynowego wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wskazano, że celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie SKO, w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podnoszone kwestie związane z uciążliwością inwestycji będą natomiast przedmiotem rozstrzygania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji strony złożyły skargę do sądu administracyjnego. WSA w Warszawie wyrokiem z 18 listopada 2020 r. sygn. IV SA/Wa 3030/19 uwzględnił skargę - uchylając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd wojewódzki uznał, że trafny był zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie", co doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób niedostatecznie tłumaczący motywy działania organu odwoławczego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, ani też decyzji organu I instancji nie wynikało, dlaczego został przyjęty znacznie przekraczający minimum wskazane w § 3 rozporządzenia, obszar do analizy cech i funkcji zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 24 października 2022 r., sygn. II OSK 1684/21, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Kolegium - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W motywach NSA wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wymogom art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Wskazano, że zaskarżonym wyrokiem uchylono nie tylko zaskarżoną decyzję organu odwoławczego, ale także decyzję organu I instancji, choć nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Warszawie, wyrokiem z 21 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 249/23 stwierdził, że skarga jest zasadna. Sąd wojewódzki przypomniał treść przepisów obowiązujących w sprawie i uznał, że sposób wyznaczenia w niniejszej sprawie obszaru analizowanego budzi istotne wątpliwości. Sąd wojewódzki wskazał, że objęta wnioskiem działka posiada front o szerokości ok. 22 m, co ustalił na podstawie skali mapy, zatem minimalny promień granicy obszaru analizowanego powinien wynosić ok. 66 m (22 m x 3 = 66 m). Natomiast z części graficznej, jak i tekstowej sporządzonej analizy urbanistycznej wynikało, że został wyznaczony dużo większy obszar analizowany. Podniesiono, że w realiach rozpatrywanej sprawy brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego w stosunku do zasady wynikającej z § 3 rozporządzenia. Natomiast podstawowe znaczenie miało wykazanie, że działki nr ew. [...], [...], [...], [...] z istniejącą tam zabudową magazynową (uznane przez organ za relewantne) położone są w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Tymczasem wielkość wyznaczonego obszaru, zdecydowanie przekraczająca wyznaczoną poprzez trzykrotną szerokość frontu działki, nie została poddana żadnej analizie i ocenie. Wskazano również, że dopuszczalne jest poszerzenie granic obszaru analizowanego, ale organ musi to uzasadnić jako celowe z punktu widzenia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Skoro nie wykazano, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z przepisami, to tym samym parametry istniejącej zabudowy nie mogły stanowić wzorca dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię, że warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji zostają spełnione tylko wówczas, gdy należycie uzasadnione zostało w analizie i decyzji wyznaczenie obszaru analizowanego nawet "nieznacznie" większego niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, - art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i art. 21 Konstytucji RP przez błędną wykładnię, wyrażającą się w zbyt formalistycznym ograniczeniu sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmowaniu za prawidłowy wyłącznie takiego, który uwzględnia minimalne odległości, prowadząc do naruszenia zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy a w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu, jak i prawa własności, - § 3 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niepełnym wyjaśnieniu stanu sprawy w zakresie braku możliwości uwzględnienia parametrów zabudowy na działkach sąsiednich; także przez zastosowanie schematyzmu uzasadnienia oraz braku przedstawienia konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, sprowadzających się do ogólników, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez uchylenie decyzji organu I i II instancji, pomimo ich zgodności z prawem materialnym, co miało wpływ na wynik postępowania, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 8 i 11 k.p.a. poprzez uznanie, że Kolegium nienależycie uzasadniło skarżone rozstrzygnięcie, tj. bez wnikliwego odniesienia się wyznaczenia obszaru analizowanego i na tej podstawie dokonało analizy funkcji i cech zabudowy, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, podczas gdy materiał dowodowy jest pełny, wyczerpujący i zebrany w sposób prawidłowy i na jego podstawie dokonano jego prawidłowej oceny, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i nie wskazanie, jakie z uchybień miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia i z jakich powodów tak je zakwalifikowano. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Pismem z 6 lipca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, strony wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważenia wymaga, że wadliwość postępowania administracyjnego Sąd I instancji powiązał z przepisami prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak również § 3 ust. 2 rozporządzenia - polegającą na błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego poprzez jego nadmierne poszerzenie, bez żadnego uzasadnienia merytorycznego, tym samym uznaniu, że parametry istniejącej zabudowy nie mogły stanowić wzorca dla planowej inwestycji. Kluczową w sprawie jest kwestia wyznaczenia obszaru poddanego analizie urbanistycznej, aby ustalić, czy w pobliżu terenu inwestycyjnego występuje co najmniej jedna działka sąsiednia zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy polegającej na budowie hali magazynowej i szamba szczelnego wraz z infrastrukturą techniczną (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. właściwy minister określił w drodze rozporządzenia sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym aktem jest cytowane już rozporządzenie, które w dacie orzekania przez Kolegium zawierało definicję obszaru analizowanego, jak również wskazywało sposób wyznaczenia takiego obszaru. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (ust. 1), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Z załącznika mapowego do analizy wynika, że w dalszej odległości od terenu inwestycyjnego, znajduje się zabudowa o tożsamej funkcji, tj. zabudowa magazynowa. Spór zatem dotyczy tego, czy istniały przesłanki do poszerzenia obszaru analizowanego, aby w jego granicach znalazła się zabudowa o tożsamej funkcji jak planowana. Przy analizie bowiem obszaru według wyznaczonego przez rozporządzenie podstawowego wzorca wielkości, nie można znaleźć zabudowy o podobnej funkcji. Obszar wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem obejmuje bowiem jedynie funkcję mieszkaniową, mieszkaniowo-gospodarczą, gospodarczą, mieszkaniowo-handlową, mieszkalno-handlowo-usługową (część tekstowa analizy). Natomiast działki zabudowane funkcją podobną lub tożsamą, tj. magazynową i usługowo-magazynową znajdują się w dalszym oddaleniu. Zdaniem NSA kluczowy dla sprawy przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia ustanawia zasadę wyznaczania obszaru analizowanego. Jednoznacznie ustanawia regułę wyznaczenia tego obszaru wokół terenu działki budowlanej i wyznacza odległości. Mianowicie nie mniej niż trzykrotność frontu działki i jednocześnie nie mniej niż 50 m, co jest zasadne przy działkach z wąskim frontem i umożliwia szersze odniesienie do otaczającej zabudowy. Ten tryb powinien być stosowany jako podstawowy wzorzec ustalania obszaru analizy i przeprowadzenie analizy przy jego zastosowaniu jest w pełni prawidłowe. Organ jednocześnie nie ma obowiązku wykazywania, z jakich powodów nie odstąpił od tego wzorca. Natomiast ciąży na nim taki obwiązek, jeśli uzna, że wystąpiły okoliczności uzasadniające poszerzenie tego obszaru (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2650/15). Zawsze powiększenie obszaru analizowanego ponad podstawowy wymiar musi mieć racjonalne uzasadnienie i wykazanie tych powodów ciąży na organie, który opiera się na opracowaniu profesjonalisty, tj. urbanisty lub architekta (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Dalej, wyznaczenie powiększonego obszaru nie może być podyktowane osiągnięciem celu inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy. Jednakże, o ile nie jest dopuszczalne powiększenie obszaru analizowanego w celu uzasadnienia planowanej zabudowy (tak np. wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1952/21, wyrok NSA z 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1167/20), to takim kryterium bezspornie jest konieczność zachowania ładu przestrzennego, choćby w celu prawidłowego ustalenia linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy (tak wyrok NSA z 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2876/15). Niemniej skorzystanie z możliwości poszerzenia terenu analizy jest wyjątkiem, który nie może determinować postępowania organów stosujących u.p.z.p. W niniejszej sprawie zasadnie WSA w Warszawie ocenił, że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla wykazania potrzeby poszerzenia granic obszaru analizowanego w sposób przyjęty w analizie. Jednocześnie zaznaczając, że w analizowanym obszarze występuje głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej zabudową gospodarczą i garażową, a obszar analizowany powinien być traktowany jako urbanistyczna całość. Natomiast powiększenie terenu analizy o działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] pozwoliło na uzyskanie materiału porównawczego do planowanego rodzaju zabudowy, co stanowiło niewłaściwe zastosowanie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Poszerzenie nie służy zachowaniu ładu przestrzennego, wprowadzając w dotychczasowy jednorodny obszar zabudowy odmienną funkcję, wymuszająca daleko odmienne gabaryty zabudowy. Zarówno bowiem wskaźnik powierzchni zabudowy, jak i szerokość elewacji frontowej kreują zabudowę o powierzchni zabudowy istotnie odbiegającej od paramentów zabudowy istniejącej wokół terenu inwestycyjnego. W konsekwencji należało uznać za bezzasadne także zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Prawidłowo Sąd wojewódzki zdiagnozował naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego na etapie postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tok rozumowania zaprezentował w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. W odniesieniu do naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu, jak i prawa własności należy pamiętać, że zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Z tej zasady konstytucyjnej wynika w szczególności, że nie można domagać się ochrony prawa własności z pominięciem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, mając na uwadze, że najbliższa zabudowa w obrębie inwestycji ma charakter mieszkaniowy i mieszkaniowo-gospodarczy (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2815/20). Zatem uwzględnienie w tej analizie oddalonych czterech działek o funkcji magazynowej i usługowo-magazynowej w celu określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tej konkretnej sytuacji stanowiło naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., NSA oddalił skargę kasacyjną. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 240 zł.