III OSK 2908/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 223/19 w sprawie ze skargi A. K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz A. K. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Op 223/19, po rozpoznaniu skargi A. K. (dalej jako skarżący) na zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w R., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości oraz zasądził od Gminy R. na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ okoliczności wskazane przez organ w ww. zarządzeniu nie wyczerpują pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 z późn. zm.), uzasadniającego odwołanie skarżącego w trybie natychmiastowym. Wśród wielu zdarzeń opisanych przez organ brak jest bowiem sytuacji odpowiadającej wymaganiom dla wąsko pojmowanej, kwalifikowanej ww. określonej przesłanki, w której ze względu na stopień naruszeń obowiązków nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zaakcentowano, że ogólna negatywna ocena pracy dyrektora została dokonana przez organ za dłuższy okres czasu, a większość zarzutów sprowadza się w istocie do kwestionowania sposobu zarządzania placówką, polityki kadrowej i przydziału zadań - godzin nauczycielom, zaniedbań w opracowaniu statutu szkoły, braku prowadzenia zajęć lekcyjnych i podstawy programowej, braku współpracy z radą pedagogiczną i nauczycielami, które to mogły stanowić podstawę do podjęcia przez organ środków przewidzianych w art. 56 i 57 Prawa oświatowego. Zdaniem Sądu okoliczności te nie stanowią podstawy do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego. Sąd podniósł nadto, że nie jest związany treścią zarzutów Prokuratury Rejonowej sformułowanych przeciwko skarżącemu w akcie oskarżenia, a tym samym ocen i poglądów wyrażonych w postępowaniu dyscyplinarnym, gdyż zgodnie z art. 11 P.p.s.a. tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy R., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w zaskarżonym zarządzeniu Wójta Gminy R. przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora nie stanowiły na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "szczególnie uzasadnione przypadki", a także na nieuprawnionym zawężeniu stosowania tego przepisu do sytuacji nagłych, mających miejsce "tu i teraz" z pominięciem innych ważnych przyczyn będących podstawą do odwołania. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pismem z dnia 27 listopada 2023 r. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Rejonowego w Opolu, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt IV P 232/19 oraz z wyroku Sądu Okręgowego w Opolu, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt V Pa 57/23. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Trafnie w skardze kasacyjnej wskazano, że istota tej sprawy dotyczy kontroli zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie ustalenia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniała przesłanka "przypadku szczególnie uzasadnionego" pozwalająca na odwołanie dyrektora szkoły ze swojego stanowiska w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia (tak np. NSA w wyroku z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2870/17; wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 984/21). Ponadto pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez dyrektora jest na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone w jej pracy uchybienia mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, a przy tym nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych lub rażącej niekompetencji w realizacji spoczywających na nim obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie akceptuje ww. stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym. W orzecznictwie sądowym wskazano - uwzględniając okoliczności konkretnych spraw - następujące przypadki uzasadniające spełnienie przez dyrektora szkoły przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku": 1) kradzież (np. alkoholu) przez dyrektora w sklepie; 2) błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; 3) poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; 4) zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; 5) notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły; 6) długotrwałą chorobę uniemożliwiającą wykonywanie funkcji kierowniczej, która negatywnie wpływa na szkołę, powodując jej dezorganizację (por. wyrok NSA z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1884/17; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 22/17; wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 109/17). Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił i zdefiniował brak zaistnienia szczególnie uzasadnionej przesłanki pozwalającej na odwołanie w trybie natychmiastowym Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w R. Sąd wskazał następujące zarzuty które były podstawą do odwołania A. K. z funkcji dyrektora szkoły: 1) brak prowadzenia zajęć lekcyjnych; 2) zaniedbania w opracowaniu statutu szkoły; 3) brak prawidłowego prowadzenia akt osobowych, prawidłowej ochrony danych osobowych; 4) brak zapłaty za kwiaty; 5) nienależyta współpraca z Radą Pedagogiczną i nauczycielami; 6) brak stworzenia dla uczniów bezpiecznych i higienicznych warunków nauki; 7) postawienie A. K. zarzutów o popełnienie przestępstw objętych art. 271 § 1 i § 3 Kodeksu karnego oraz art. 271 § 1 Kodeksu karnego w związku z art. 11 § 2 i art. 12 Kodeksu karnego w postępowaniu karnym przed Sądem Rejonowym w Oleśnie. Ustalenia te w pełni pokrywają się z przesłankami zawartymi w uzasadnieniu zarządzenia nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie odwołania A. K. ze stanowiska Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] w R. Oceniając przytoczone przesłanki należy wskazać, że niewątpliwie A. K. pełniąc funkcję kierowniczą jedynie częściowo wywiązywał się ze swoich obowiązków. Ujawnione w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchybienia w kierowaniu Publiczną Szkołą Podstawową im. [...] w R. świadczą o wadach w prowadzeniu tej Szkoły. Jednakże organ prowadzący tę Szkołę nie wykazał, aby te wady uniemożliwiały zarządzane Szkołą przez A. K. Organ nie wykazał, aby np. uchybienia w zakresie należytego prowadzenia akt osobowych pracowników Szkoły i kontroli nad danymi osobowymi, zaniedbania dotyczące stanu technicznego niektórych urządzeń w Szkole, braku należytej współpracy z niektórymi nauczycielami, braku dostosowania Statutu Szkoły do wymogów prawnych lub wadliwego prowadzenia niektórych zajęć łącząc je z np. przyjmowaniem gości w Szkole musiały skutkować koniecznością natychmiastowego zwolnienia Dyrektora Szkoły z zastosowaniem trybu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Tym samym te okoliczności mogły uzasadniać negatywną ocenę pracy Dyrektora Szkoły, ale zakres i skala naruszeń nie wskazują na zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Mogą one uzasadniać brak wykonywania należytej kontroli organu prowadzącego szkołę nad jej funkcjonowaniem w zakresie finansowym i organizacyjnym. Co istotne i na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w tej sprawie zdarzenia będące podstawą do wydania zarządzenia nr [...] przez Wójta Gminy R. zaistniały co najmniej na kilka miesięcy przed wydaniem tego zarządzenia. Taka okoliczność potwierdza, że nie zaistniała sytuacja natychmiastowego pozbawienia Dyrektora Szkoły wykonywania obowiązków kierowniczych. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że o okolicznościach będących podstawą wydania zarządzenia nr [...] dowiedziała się od A. B. będącej p.o. Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. [...] i na tej podstawie bez zbędnej zwłoki zostało to zarządzenie wydane. Tym samym musiało zaistnieć pewne przesuniecie czasowe między zaistnieniem tych zdarzeń, a wydaniem ww. zarządzenia. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy z którego wynika, że o sytuacjach konfliktowych w Publicznej Szkole Podstawowej im. [...] w R. Wójt Gminy R. wiedział wcześniej. Potwierdzają to pisma kierowane przez nauczycieli do Wójta Gminy (np. pismo z dna 5 marca 2018 r.) jak i wywiad udzielony lokalnej prasie przez Wójta Gminy w dniu 9 listopada 2018 r. Wiedza dotycząca np. wszczęcia przeciwko A. K. postępowania karnego była podstawą do wydania w dnu [...] grudnia 2018 r. zarządzenia nr [...] przez Wójta Gminy R. o zawieszeniu A. K. w pełnieniu obowiązków Dyrektora Szkoły. Zarządzenie to zostało uchylone. Wiedzę dotyczącą stanu przekazywanej Szkoły, a w tym laptopów, kluczy, itp. posiadał Wójt co najmniej w 10 stycznia 2019 r., kiedy to wezwał A. K. do naprawienia zgłoszonych przez p.o. Dyrektora Szkoły A. B. nieprawidłowości. O wadach dotyczących prowadzenia dokumentacji pracowniczej Wójt Gminy R. został powiadomiony pismem z dnia 6 listopada 2018 r. przez Nadinspektora Pracy W.T. Także pełniąca obowiązki Dyrektora Szkoły A. B. w dniu 27 lutego 2019 r. zawiadomiła Wójta Gminy R. o dalszym istnieniu nieuporządkowanej dokumentacji pracowników Szkoły (akta administracyjne sprawy, karta nr 19). Z dnia 27 lutego 2019 r. pochodzi informacja skierowana przez p.o. Dyrektora Szkoły A. B. do Wójta Gminy R. dotycząca stanu technicznego szkolnych kotłowni i pomieszczeń piwniczych (akta administracyjne sprawy, karta nr 20). Powyższe wskazuje, że Wójt Gminy miał wiedzę przynajmniej o większości okoliczności opisanych w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] co najmniej kilka miesięcy wcześniej, a niewątpliwie jednym z motywów wydania tego zarządzenia była nieskuteczność dwóch poprzednich zarządzeń (z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] i z dnia [...] marca nr [...] w sprawie zawieszenia A. K. w pełnieniu obowiązków Dyrektora Szkoły). Nie znajduje potwierdzenia zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, że zarówno rozpatrywane odrębnie, jak i łącznie przesłanki zawarte w uzasadnieniu zarządzenia z dnia [...] kwietna 2019 r. nr [...] stanowią o rażącym naruszeniu prawa przez A. K. jako Dyrektora Szkoły Podstawowej. Jak trafne wskazał Sąd pierwszej instancji okoliczności te świadczą o naruszeniu prawa, ale nie o rażącym naruszeniu prawa. Także akcentowana w skardze kasacyjnej kwestia prowadzenia przeciwko A. K. postępowania karnego nie jest okolicznością wskazującą na naruszenie prawa przez oskarżonego, skoro na datę wydania w tej sprawie wyroku przez Sąd pierwszej instancji postępowanie karne trwające kilka lat nie zostało zakończone. Dopóki nie zapadnie prawomocny wyrok skazujący lub w inny sposób potwierdzający winę oskarżonego, w ogóle nie można domniemywać, aby oskarżony naruszył prawo. Sama okoliczność wszczęcia przeciwko danej osobie postępowania karnego nie powoduje, że taka osoba naruszyła prawo. Nie można też uznać, że wszczęcie wobec dyrektora szkoły postępowania karnego samodzielnie uzasadnia skorzystanie przez organ prowadzący szkołę z trybu odwołania takiego dyrektora na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Podniesione w ww. zarządzeniu okoliczności niewątpliwie wskazują na wadliwe prowadzenie szkoły, ale nie wskazują na zaistnienie lub wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia graniczące z pewnością co do powstania sytuacji kryzysowej we wszystkich aspektach pracy tej szkoły. Nie zaistniał też żaden przypadek nakazujący natychmiastowe odsunięcie A. K. od kierowania Szkołą, jak i suma zdarzeń wskazanych w tym zarządzeniu nie uzasadniała natychmiastowego odwołania A. K. z zajmowanego stanowiska. Ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawidłowości dokonania kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu potwierdza i to stanowisko, że w okolicznościach tej sprawy nie zaistniała sytuacja, w której nie byłoby możliwe spełnianie przez A. K. funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodziłaby ze względu na zagrożenie interesu publicznego, ponieważ naruszenie prawa przez stronę było na tyle istotne, iż nie pozwalało na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego poprzez jego błędną wykładnię. Wniesiony na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 193 P.p.s.a. wniosek dowodowy z dnia 27 listopada 2023 r. dotyczący przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentu z wyroku Sądu Rejonowego w Opolu, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt IV P 232/19 wraz z uzasadnieniem na okoliczność uwzględnienia powództwa skarżącego o odszkodowanie z tytułu niezgodnego z prawem rozwiązania stosunku pracy, uznania przez Sąd Rejonowy w Opolu, że przywołane przez organ administracyjny - skarżącego kasacyjnie przesłanki natychmiastowego odwołania nie mogą być traktowane jako przypadek szczególnie uzasadniony oraz uznania przez Sąd Rejonowy w Opolu, że przesłanki natychmiastowego odwołania w rzeczywistości nie miały miejsca łub nie zostały wykazane – nie został uwzględniony. Także wiosek o przeprowadzenie dowodu z wyroku Sądu Okręgowego w Opolu, Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt V Pa 57/23 na okoliczność utrzymania w mocy wyroku Sądu Rejonowego w Opolu z dnia 10 lutego 2023 r. sygn. akt IV P 232/19 i prawomocności ww. wyroku Sądu Rejonowego w Opolu nie został uwzględniony. Przesłanką braku uwzględnieni ww. wniosków dowodowych było to, że wnioskowane okoliczności albo nie mają znaczenia w tej sprawie (zasądzenie odszkodowania za niezgodne z prawem rozwiązanie stosunku pracy), albo też dotyczą okoliczności, którą musi samodzielnie ustalić w tej sprawie sąd administracyjny. Taką okolicznością jest zaistnienie lub brak zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym stanowi art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego. Tylko sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zarządzenia wydanego na podstawie ww. przepisu Prawa oświatowego i oceny zaistnienia ww. przesłanki. Sądy pracy kontrolując w zakresie swojej kognicji m.in. zgodność z prawem rozwiązania stosunku pracy nie mogą zastępować sądu administracyjnego. Mając powyższe należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie tylko dokonał prawidłowej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, ale i zasadnie uznał, iż w sprawie nie wykazano po stronie osoby pełniącej funkcję kierowniczą w szkole takiego rodzaju uchybień, które wymagałyby natychmiastowego pozbawienia A. K. dalszego kierowania Publiczną Szkołą Podstawową im. [...] w R. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro zarzut skargi kasacyjnej nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddala skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Gminy R. zasądzić na rzecz A. K. kwotę 377 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kwoty opłaty za udzielenie pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).