II OSK 2300/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 658/19 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 czerwca 2019 r. nr IR-IV.7721.154.2019.12 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 658/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę M. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 czerwca 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę. M. J. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) § 12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: Rozporządzenie) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji, gdy działka, na której ma być posadowiony garaż nie jest w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej tylko zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, b) § 12 ust. 2-4 Rozporządzenia przez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że § 12 ust. 2 ma charakter regulacji niesamodzielnej, a jego treść uzupełnia § 12 ust. 4 pkt 3, c) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję kierując się zasadą poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, d) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ wydający decyzje o pozwoleniu na budowę sprawdził jego zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zagospodarowania działki. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana z naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 3, polegającym na błędnym ustaleniu przez organ, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie ww. przepis, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy wskazuje na zasadność zastosowania obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) art. 140 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego przez dokonanie oceny z pominięciem całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. W. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki zasadnie orzekł o oddaleniu skargi złożonej na decyzję Wojewody [...] z 13 czerwca 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z 8 marca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego, zlokalizowanego na działce nr ... w granicy z działkami ... i ... Nietrafnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane), bowiem Sąd Wojewódzki weryfikując zaskarżoną decyzję uwzględnił należycie wymóg sprawdzenia przez organ architektoniczno-budowlany – przed wydaniem pozwolenia na budowę – zgodności projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpatrywanej sprawie bezsporny był fakt, że działka inwestycyjna objęta jest planem miejscowym, a teren na którym przewidziano przedmiotową inwestycję (symbol 5MN,PS) przeznaczony został pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nieuciążliwe magazyny o powierzchni maksymalnej 150 m². Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji analizę ustaleń planu miejscowego wywodząc trafnie, że na terenie przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną możliwe jest lokalizowanie oprócz budynków mieszkalnych także towarzyszących im budynków garażowych i gospodarczych. Wobec braku szczegółowych uregulowań w planie miejscowym co do usytuowania budynków gospodarczych i garażowych związanych z zabudową mieszkalną, organy obu instancji przyjęły zasadnie, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis §12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dalej: Rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.) stanowiący, iż: w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy §13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Sąd Wojewódzki, nawiązując do zarzutów skargi, wskazał prawidłowo w uzasadnieniu wyroku, że przeznaczenie w planie miejscowym terenu 5 MN,PS pod zabudowę jednorodzinną i nieuciążliwe magazyny nie stanowiło przeszkody do zastosowania §12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., odnoszącego się do "zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej". Dokonując wykładni §12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Sąd Wojewódzki przyjął należycie, że przepis ten ma zastosowanie jeśli mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną albo zabudową zagrodową, gdyż żadna zabudowa nie może być jednocześnie jednorodzinną i zagrodową. Wobec powyższego zarzuty kasacyjne okazały się chybione w sytuacji, gdy w sprawie przepisy §12 ust. 2-4 wym. Rozporządzenia zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Skoro w ustaleniach obowiązującego na danym terenie planu miejscowego nie ustanowiono zasad lokalizacji budynków gospodarczych i garażowych towarzyszących zabudowie jednorodzinnej, to inwestor w niniejszej sprawie uprawniony był do skorzystania z rozwiązania przewidzianego w §12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na kwestionowanie w skardze kasacyjnej dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni §12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stwierdzić trzeba, że nie ma racji strona skarżąca wskazując na użycie spójnika "i", co jej zdaniem implikuje możliwość zastosowania tego przepisu tylko wówczas, gdy na terenie inwestycji występuje zarazem zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, zabudowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa są odrębnymi kategoriami zabudowy, które nie mogą występować łącznie na danym terenie. Dlatego w kontekście przepisu §12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. użyty w nim zwrot "zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej" nie może być odczytywany w znaczeniu koniunkcyjnym, albowiem spójnik "i" zastosowany został w znaczeniu alternatywnym. Dokonując interpretacji przedmiotowej regulacji należało mieć na względzie różny charakter i specyfikę zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, która nie może występować jednocześnie na konkretnej działce budowlanej. Ponadto przy interpretacji przepisów prawa należy uwzględnić to, że słowo "i" w języku polskim jest wieloznaczne, przy czym może występować w znaczeniu koniunkcyjnym, enumeracyjnym lub syntetyzującym (zob. Zygmunt Ziembiński, Logika praktyczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2011, str. 86). Niewątpliwie w rozważanym przypadku przepis §12 ust. 4 pkt 3 Rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. należy rozumieć w ten sposób, że dopuszcza on zawarte w nim wyjątki, gdy występuje na działce budowlanej zabudowa jednorodzinna lub zabudowa zagrodowa (użycie spójnika "i" w znaczeniu alternatywnym). Z tych wszystkich względów zarzuty zawarte w punktach 1a), b) i d) oraz 2a) skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, gdyż organy obu instancji przy rozpatrywaniu sprawy kierowały się w sposób właściwy wymogami w zakresie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy oceniając zaprojektowane usytuowanie przedmiotowego budynku miał na uwadze potencjalne uciążliwości dla terenów sąsiednich, dlatego wskazał na przeprowadzoną analizę nasłonecznienia obiektów sąsiednich, a przede wszystkim zweryfikował zachowanie wymogów przeciwpożarowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie stwierdzono innych potencjalnych oddziaływań projektowanego obiektu, ograniczających zabudowę sąsiednią w świetle przepisów odrębnych. W skardze kasacyjnej, poza ogólnikowymi twierdzeniami o utrudnieniach i uciążliwościach dla nieruchomości skarżącego, nie sformułowano żadnych zarzutów opartych na konkretnych przepisach prawa, wskazujących na niedopuszczalne ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji. Zarówno organ odwoławczy, jak też Sąd Wojewódzki, odniosły się w sposób wyczerpujący do zastrzeżeń zgłoszonych w toku całego postępowania przez skarżącego, z konkluzją o braku przeszkód do udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd prawidłowo stwierdził, że wszelkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Ponadto Sąd Wojewódzki słusznie zaznaczył, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 ustawy nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów czy wyrównania utraty wartości nieruchomości. Jeśli zatem organ oceni przedłożony projekt jako zgodny z prawem, nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 6