II GZ 419/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A.W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 września 2023 r. sygn. akt III SA/Łd 391/23 w zakresie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Inspektora Sanitarnego w Łodzi z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr 65/2023/II w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. UZASADNIENIE Postanowieniem z 7 września 2023 r., sygn. akt III SA/Łd 391/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi umorzył postępowanie przed tym Sądem w sprawie ze skargi A.W. na postanowienie Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 6 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy: W związku z nieszczepieniem H.W., ur. [...] r., PPIS w Skierniewicach, upomnieniem Nr 12/2021 z 21 września 2021 r., wezwał matkę dziecka – A.W. (dalej "skarżąca") do zgłoszenia się z dzieckiem do punktu szczepień w celu wykonania zaległych szczepień ochronnych. Z uwagi na dalszy brak szczepień dziecka, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ("PPIS") w Skierniewicach wystawił 10 czerwca 2022 r. tytuł wykonawczy, zobowiązując matkę dziecka do poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw: [...] zgodnie z obowiązującym Programem Szczepień Ochronnych oraz wystosował do ŁPWIS jako organu egzekucyjnego wniosek z 10 czerwca 2022 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej. Następnie Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej "ŁPWIS") wydał 1 lipca 2022 r. postanowienie o nałożeniu grzywny w wysokości 1200 zł w celu przymuszenia strony do wykonania obowiązku szczepień ochronnych, wynikającego z tytułu wykonawczego Nr TW-48/2022. Skarżąca przesłała do ŁPWIS zarzuty, podnosząc: określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z przepisu prawa, brak doręczenia upomnienia, wygaśnięcie obowiązku, brak wymagalności obowiązku, zastosowanie nadmiernie uciążliwego środka egzekucyjnego, zastosowanie środka egzekucyjnego, gdy egzekwowany obowiązek został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Postanowieniem z 19 lipca 2022 r. ŁPWIS zawiesił postępowanie egzekucyjne wobec strony w całości od 13 lipca 2022 r. Postanowieniem z 5 sierpnia 2022 r. PPIS w Skierniewicach uznał zarzuty zobowiązanej w części dotyczącej wygaśnięcia obowiązku dotyczącego szczepienia przeciwko [...], a w pozostałym zakresie oddalił zarzuty strony na podstawie art. 34 § 2 pkt 2 lit. b) ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2022 r. poz. 479 ze zm., dalej "u.p.e.a."). Następnie 19 sierpnia 2022 r. skarżąca uzupełniła wniesione wcześniej zarzuty, wskazując na wykonania w całości obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Postanowieniem z 2 września 2022 r. PPIS w Skierniewicach oddalił zarzut strony w całości. Na ww. postanowienia skarżąca wniosła zażalenia. Postanowieniem z 17 listopada 2022 r. ŁPWIS uchylił zaskarżone postanowienia z 5 sierpnia 2022 r. oraz z 2 września 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z 22 grudnia 2022 r. PPIS w Skierniewicach uznał zarzuty skarżącej w części dotyczącej wygaśnięcia obowiązku dotyczącego szczepienia przeciwko [...], a w pozostałym zakresie oddalił zarzuty strony. Postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. ŁPWIS utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zdaniem organu drugiej instancji, wierzyciel prawidłowo ocenił wykonanie obowiązku zaległych obowiązkowych szczepień ochronnych u H.W. jako wygaśnięcie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym wystawionym przez PPIS w Skierniewicach. Natomiast pozostałe zarzuty organ uznał za niezasadne. Podał, że H.W. została poddana wszystkim zaległym obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynikających z tytułu wykonawczego Nr TW-48/2022. Z uwagi na treść art. 125 u.p.e.a. organ stwierdził, że nałożona grzywna nie uległa umorzeniu z urzędu, bowiem umorzenie grzywny może nastąpić wyłącznie na wniosek zobowiązanego. WSA w Łodzi umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej "p.p.s.a."). Sąd pierwszej instancji uznał, że w sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, to postępowanie w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym stało się bezprzedmiotowe. Bez prawnego znaczenia byłaby bowiem ocena zasadności zarzutów skarżącej, skoro całe postępowanie egzekucyjne zostało już zakończone wobec wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (wymagane szczepienia ochronne zostały wykonane). Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd oraz naruszenie art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, tj. działania ŁPWIS w sprawie skarżącej i niewydanie wyroku w sprawie administracyjnej skarżącej, a także niewłaściwe zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaszła przesłanka umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Analogiczna sprawa jak niniejsza była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GZ 420/23. Stanowisko wyrażone w tym postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym w pełni podziela i uznaje za swoje. Podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji był art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2021 r., sygn. akt III OSK 3086/21). Przy badaniu wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości postępowania chodzi generalnie o brak przedmiotu postępowania, który najczęściej występuje wówczas, gdy w toku postępowania odpadł powód sporu, czyli np. zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego albo ustała bezczynność. Bezprzedmiotowość oznacza trwały zastój postępowania zamykający drogę do oceny legalności działania organu administracyjnego. Jest to okoliczność występująca wtedy, kiedy brak jest któregoś z elementów stosunku prawnego, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, co wyłącza wydanie wyroku w sprawie (por. wyrok NSA z 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1814/16). Nie można natomiast zasadnie twierdzić, że postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe i z tego powodu je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jeżeli nadal istnieje sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 1 p.p.s.a., czyli istnieje przedmiot sądowej kontroli działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżenie takiego postanowienia do sądu administracyjnego oznacza, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego staje się zaskarżone postanowienie, które powinno zostać poddane kontroli co do jego legalności. Badając legalność zaskarżonego postanowienia, sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego, bądź w zależności od przedmiotu rozstrzygnięcia – jego części oraz wydanego postanowienia. W rezultacie więc to stosunek administracyjnoprawny wyznacza przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowoadministracyjnego i stwierdzenie spełnienia wszystkich istotnych (zarówno materialnych, jak i procesowych) wymagań tego procesu konkretyzacji stanowi w postępowaniu sądowoadministracyjnym podstawowy warunek uznania zaskarżonego postanowienia za legalne (por. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 25). Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zatem zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Dopóki rozstrzygnięcie takie istnieje w obrocie prawnym, czyli nie zostanie wyeliminowane przez organ administracyjny w stosownej procedurze, czy też nie wygaśnie z mocy prawa, sąd administracyjny nie może uchylać się od dokonania kontroli zgodności takiego rozstrzygnięcia z przepisami prawa, na podstawie których zostało wydane. Na gruncie niniejszej sprawy NSA podziela stanowisko wyrażone w powołanym wyżej postanowieniu, że nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że umorzenie postępowania egzekucyjnego doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego do WSA w Łodzi postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej. Nie zostały zatem wyeliminowane wynikające z tego postanowienia skutki prawne i określone konsekwencje dla sfery praw i obowiązków skarżącej. Może ona wobec tego domagać się skontrolowania jego legalności w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W świetle powyższego za błędne uznać zatem należy stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że "W sytuacji gdy postępowanie egzekucyjne zostało umorzone, to postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Bez prawnego znaczenia byłaby bowiem ocena zasadności zarzutów skarżącej, skoro całe postępowanie egzekucyjne zostało już zakończone wobec wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym (wymagane szczepienia ochronne zostały wykonane)". Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny nie może badać celowości zaskarżenia określonego aktu stosowania prawa i poddania go kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Do tego zaś w istocie sprowadza się zacytowane powyżej stanowisko WSA w Łodzi. Poprzez tak sformułowany pogląd, Sąd wprowadził w istocie dodatkową, nieznaną i nieunormowaną w przepisach prawa przesłankę zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie egzekucji administracyjnej do sądu administracyjnego, wykraczając poza jedyne dopuszczalne kryterium sądowoadministracyjnej kontroli, tj. legalność działania administracji. Sąd administracyjny ma obowiązek dokonania oceny legalności zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy w jego ocenie jakikolwiek wynik postępowania nie będzie miał dla strony znaczenia. Strona ma bowiem przyznane w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do rozpoznania jej sprawy przez sąd. W przypadku działania organów administracji publicznej, prawo to realizowane jest poprzez zaskarżenie czynności do sądu administracyjnego, który w ramach swoich konstytucyjnych obowiązków, powinien dokonać kontroli takiego aktu, jeżeli zdaniem strony przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa. Konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie, która dotyczy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym wniesionych wobec postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny za niewykonanie określonego obowiązku, wystąpiłaby wówczas, gdyby zaskarżone postanowienie na etapie rozpatrywania skargi utraciło byt prawny. Zasadnie wówczas należałoby stwierdzić, że odpadł przedmiot postępowania i w konsekwencji nie można byłoby twierdzić, że istnieje sprawa sądowoadministracyjna. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, że nałożona na skarżącą grzywna została umorzona, zgodnie z art. 125 u.p.e.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że wydanie postanowienia w tym przedmiocie uzależnione jest od złożenia przez skarżącą wniosku, a nie może być podjęte z urzędu przez organ egzekucyjny. Wobec tego w stanie na dzień wydania rozpoznania zażalenia od postanowienia WSA w obrocie prawnym występowało postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny i powinno być one poddane kontroli sądowej, skoro skarżąca złożyła na nie skargę. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, kontrolując legalność tego rozstrzygnięcia organu o uwzględnieniu części zarzutów egzekucyjnych i o oddaleniu pozostałych zarzutów egzekucyjnych.