II OSK 1654/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2021 r. znak: DOA.7111.160.2021.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 100/22, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 listopada 2021 r. znak: DOA.7111.160.2021.SPA w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok co do pkt 1, zarzucając: 1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wszczęcia postępowania, pomimo tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy niekwestionowanym faktem jest, iż doszło do doręczenia właściwemu organowi, wyrażonego przez skarżącą żądania skierowanego do właściwego organu administracji publicznej; 2. naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym poprzez zaniechanie jego zastosowania i bezpodstawne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ I instancji nie był zobowiązany do zakończenia postępowania władczym rozstrzygnięciem w postaci decyzji administracyjnej lub postanowienia, 3. naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej przez skarżącą mogło w świetle obowiązujących przepisów prawa nastąpić poprzez wyrażenie przez wojewodę zgody, nie będącej jednak formą decyzji administracyjnej ani postanowienia, co jest sprzeczne z powyższym przepisem, który określa jedynie dwie formy załatwienia spraw indywidualnych, to jest poprzez rozstrzygnięcia zapadające w formie decyzji lub poprzez milczące załatwienie sprawy, 4. naruszenie art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, załatwienie sprawy zainicjowanej przez skarżącą nie wymagało wydania decyzji administracyjnej lub też postanowienia, ze wszystkimi z tego wynikającymi skutkami, czemu zaprzecza literalne brzmienie przepisu, skoro jego treść wyraźnie posługuje się sformułowaniem: "wymaga zgody", co jest równoznaczne z obowiązkiem działania polegającego na wydaniu aktu administracyjnego, 5. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż pismo Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 stycznia 2021 r. znak WZ.960.3.2020 stanowi przejaw nieznanych przepisom prawa prerogatyw, od których nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, co jest sprzeczne z powszechną zasadą dwuinstancyjności postępowania. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie lub zmianę w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i poprzedzających go postanowień, a także zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB") z dnia 29 listopada 2021 r. znak: DOA.7111.160.2021.SPA, którym organ ten, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak: WZ.960.3.2020, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – uchylił ww. postanowienie Wojewody w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Wskazać należy, że pismem z dnia 22 stycznia 2021 r., znak: WZ.960.3.2020 Wojewoda Mazowiecki, w odpowiedzi na wnioski [...] sp. o.o. z siedzibą w [...] z dnia 14 grudnia 2020 r., nie wyraził zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm., dalej "u.z.z.z.l.") w celu realizacji inwestycji: budowy [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...], [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...], [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...], zmiany sposobu użytkowania całości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oraz całości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie, wskazując na niezałatwienie w terminie wniosków z dnia 14 grudnia 2020 r. w odpowiedniej formie prawnej. Postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2021 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej w zakresie dotyczącym budowy [...] na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca wniosła ponaglenie, wskazując na niezałatwienie w terminie pozostałych wniosków z dnia 14 grudnia 2020 r., a następnie skargę na bezczynność GINB. Wyrokiem z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21, WSA w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację inwestycji. W wyroku tym WSA powołał art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l., zgodnie z którym w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, przez podmioty wykonujące działalność leczniczą albo inne podmioty w związku z realizacją zadań objętych obowiązkiem albo poleceniem wydanym na podstawie art. 10d albo art. 11h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 i 2112), w związku z przeciwdziałaniem epidemii, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w zdaniu pierwszym, wymaga zgody wojewody. Zdaniem Sądu, wskazanej zgody na stosowanie odstępstw nie powinno się odnosić do rozstrzygnięcia podejmowanego w toku jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Powoduje to, że sprawa udzielenia tego rodzaju zgody nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej. Sąd przypomniał, że przez formę prawną działania administracji w nauce prawa administracyjnego uznaje się wyodrębniony bądź dający się wyodrębnić, prawem określony, o utrwalonych cechach typ czynności konwencjonalnej bądź faktycznej, bądź zespół takich czynności określonego, powołanego do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej podmiotu (bądź zespołu podmiotów) w celu wypełnienia zadań z zakresu administracji publicznej (por. K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005, s. 138). Sąd wskazał, że najbardziej charakterystyczną z prawnych form działania administracji jest niewątpliwie decyzja administracyjna, niemniej nie pozostaje ona jedyną, która prowadzi do wywołania skutku prawnego na mocy aktywności podjętej przez organ administracji publicznej. Zdaniem Sądu, zawiadomienie przez właściwego wojewodę, czy wyraża zgodę na wnioskowane odstępstwo wiąże się z oceną, czy zainteresowany podmiot spełnia określone w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. warunki o charakterze podmiotowym i przedmiotowym, a równocześnie wymaga ustalenia, czy charakter zamierzenia uzasadnia wyłączenie stosowania reguł prawnych określonych w przepisach wymienionych aktów prawnych, co oznacza, że rozważana czynność urzędowa mogąca manifestować się wydaniem aktu odmawiającego wyrażenia zgody, ze względu na sposób jej podjęcia i skutki przez nią wywierane podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") jako działanie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taki wniosek sprawia, że w przypadku wystąpienia w podaniu o zgodę z powołaniem się na dyspozycję art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. sposób załatwienia tego podania może zostać na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poddany kontroli sądowej w zakresie zarzucanego organowi pozostawania w bezczynności, w ramach której w konsekwencji możliwe jest skorzystanie przez Sąd z instrumentów zwalczania tego stanu określonych w art. 149 § 1 pkt 1-3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. Powyższy wyrok jest prawomocny. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (zob. wyroki NSA: z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I FSK 1227/16; z dnia 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II FSK 1014/19 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd. Skoro moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że podmioty wymienione w tym przepisie muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. II, Lex/el 2021, art. 170). Wobec tego stwierdzić należy, że stanowisko zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21 zostało wyrażone w sprawie ze skargi na bezczynność GINB w przedmiocie rozpatrzenia wniosków skarżącej z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczących inwestycji zlokalizowanych na nieruchomościach przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] w [...] oraz przy ul. [...] w [...], w których skarżąca Spółka, tak jak we wniosku będącym przedmiotem niniejszej sprawy – dotyczącym inwestycji na nieruchomości przy ul. [...] w [...], wystąpiła o wyrażenie zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. w celu realizacji ww. inwestycji. Istnieje zatem ścisły związek sprawy ze skargi na bezczynność zakończonej ww. wyrokiem WSA z niniejszą sprawą, a zatem uznać należy ocenę prawną wyrażoną w ww. wyroku za wiążącą w niniejszej sprawie. W istocie bowiem wnioski, których dotyczyła skarga na bezczynność i wniosek będący przedmiotem niniejszej sprawy zawierały tożsame żądanie - wyrażenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l., a pogląd wyrażony przez WSA rozstrzygnął występujący w tej sprawie spór prawny. WSA prawomocnie przesądził, że sprawa udzielenia zgody na odstąpienie od stosowania przepisów, o których mowa w art. 46c ust. 3 u.z.z.z.l. nie jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, a stanowi czynność podlegającą kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uwzględniając stanowisko zawarte w ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2021 r., sygn. akt VII SAB/Wa 163/21, stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do orzekania o umorzeniu postępowania organu I instancji przez GINB, skoro wniosek skarżącej nie zainicjował jakiegokolwiek postępowania, które powinno zakończyć się władczym rozstrzygnięciem organu przybierającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia. W konsekwencji Sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).