I OW 86/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Województwa Zachodniopomorskiego – Zachodniopomorskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Koszalinie o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Województwem Zachodniopomorskim – Zachodniopomorskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Koszalinie a Starostą Powiatu Kołobrzeskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. P., A. G., P. P. oraz W. P. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości postanawia: wskazać Starostę Powiatu Kołobrzeskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 kwietnia 2024 r. Województwo Zachodniopomorskie – Zachodniopomorski Zarząd Dróg Wojewódzkich w Koszalinie (dalej jako "Województwo"), wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (który w istocie stanowi spór o właściwość) pomiędzy Województwem Zachodniopomorskim – Zachodniopomorskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Koszalinie a Starostą Powiatu Kołobrzeskiego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości położone w Z. przy ul. [...], oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] z obrębu Z. o powierzchni 0,0558 ha oraz nr [...] z obrębu Z. o powierzchni 0,1254 ha, które w wyniku podziału działki nr [...] o powierzchni 0,1812 ha zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Kołobrzeg z dnia 21 sierpnia 2006 r., znak: GKI IV 7430/6/09, wydzielone zostały pod drogę publiczną i z mocy prawa przeszły na własność Województwa Zachodniopomorskiego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że decyzją z 21 sierpnia 2006 r., nr GKI IV 7430/6/06 Wójt Gminy Kołobrzeg wydał decyzje wywłaszczeniową, obejmującą działki oznaczone jako nr [...] z obrębu Z. o powierzchni 0,0558 ha oraz nr [...] z obrębu Z. o powierzchni 0,1254 ha na cele publiczne – pod drogi wojewódzkie. Natomiast zgodnie z Uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XIV/178/20 z 12 marca 2020 r. w sprawie pozbawienia kategorii dróg wojewódzkich niektórych odcinków dróg wojewódzkich, odcinek drogi wojewódzkiej, znajdujący się na opisanych wyżej działkach ewidencyjnych [...] oraz [...], został zaliczony do kategorii dróg powiatowych. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2024.1145 t.j., dalej jako "ugn") za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na wniosek Starosta Powiatu Kołobrzeskiego wniósł o odrzucenie wniosku, a to z uwagi na cywilny charakter sprawy, ewentualnie, w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny braku podstaw do odrzucenia wniosku, oddalenie wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "ppsa"), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 t.j., dalej jako "kpa"), spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny. Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 ppsa). Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe. W pierwszej kolejności odnieść należy się do podniesionej przez Starostę Powiatu Kołobrzeskiego kwestii odrzucenia wniosku. Analizując treść przepisu art. 98 ust. 3 ugn istotnie należy dojść do jednoznacznej konkluzji, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wskazać bowiem należy, że tryb decyzyjny (administracyjny) ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym-konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13). Powyższe ustalenia nie oznaczają jednak, że niniejszy spór o właściwość nie może się toczyć. Sprawa o ustalenie odszkodowania będzie mieć charakter sprawy administracyjnej jedynie w sytuacji, gdy cywilnoprawny-konsensualny tryb ustalenia odszkodowania zakończy się niepowodzeniem. W tej sytuacji - oraz mając na uwadze treść wniosku zainteresowanych z 14 maja 2023 r. (o ustalenie i wypłatę odszkodowania) - to na organie właściwym do rozpoznania sprawy ciąży obowiązek prowadzenia negocjacji w trybie cywilnoprawnym-konsensualnym i w zależności efektów tych negocjacji - wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego (jeżeli negocjacje zakończą się niepowodzeniem), lub też odmowa wszczęcia postępowania (jeżeli odszkodowanie zostało uzgodnione w trybie cywilnoprawnym-konsensualnym). W konsekwencji wniosek ten nie podlegał odrzuceniu. Skoro wydzielenie nieruchomości pod drogę krajową nastąpiło na podstawie art. 98 ugn, to również ustalenie i wypłata odszkodowania za nieruchomość, powinny nastąpić według zasad określonych w tej ustawie. Zgodnie zaś z art. 129 ust. 1 ugn odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Stosownie zaś do art. 129 ust. 5 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 ugn. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu bez znaczenia pozostaje kwestia zmiany kategorii drogi publicznej, pod którą nastąpiło wywłaszczenie opisanych wyżej nieruchomości - z kategorii drogi wojewódzkiej na drogę powiatową. W świetle treści wskazanych przepisów stwierdzić należy, że to Starosta Powiatu Kołobrzeskiego jest w niniejszej sprawie właściwym organem, przed którym winno toczyć się zarówno postępowanie zmierzające do uzgodnienia wysokości odszkodowania, jak i w razie, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie jest zobowiązany do ustalenia i wypłacenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art.15 § 1 pkt. 4 i § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.