II OSK 344/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1489/19 w sprawie ze skargi O. W. oraz J. S. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście - Zachód na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r. nr SKO.ZP/415/597/2019 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek O. W. oraz J. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1489/19, po rozpatrzeniu skargi O. W i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 11 października 2019 r., znak: SKO.ZP/415/597/2019, w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie warunków zabudowy: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) umorzył postępowanie administracyjne; 3) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżących kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, zwana dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), uchyliło decyzję Prezydenta [...] z dnia 26 lipca 2019 r., nr AU-2/6732/93/2019 oraz orzekło o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] z dnia 4 listopada 2008 r., nr AU-2/7331/3962/08, ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa i nadbudowa polegająca na zmianie wysokości kalenicy istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] na cele mieszkalno-pensjonatowe; budowa (odtworzenie) budynku oficyny, budowa dwupoziomowego parkingu podziemnego z wjazdem od ul. [...] poprzez budynek [...], przebudowa wewnętrznej instalacji gazowej, na działkach nr [...] obr. [...] przy ul. [...] oraz nadbudowa kominów budynku na działce [...] przy ul. [...] w [...]" oraz odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego "nadbudowę polegającą na podniesieniu o l kondygnację istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...]": a) w części w jakiej ustala warunki zabudowy dla budowy (odtworzenia) budynku oficyny; b) w części w jakiej ustala łączny maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy dla terenu inwestycji na poziomie 68%; c) w części w jakiej ustala warunki zabudowy dla dwupoziomowego parkingu podziemnego z wjazdem od ul. [...] poprzez budynek [...]; w pozostałym zakresie umorzyło postępowanie w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Regionalny w [...], wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. "polegającą" na ich błędnej wykładni poprzez wyrażenie błędnego poglądu prawnego, wedle którego dla oznaczenia daty wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy relewantny jest dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy rezultat wykładni językowej przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a także rezultaty wykładni systemowej i funkcjonalnej wskazują łącznie, że skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy następuje wraz z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało wpływ na treść orzeczenia, gdyż spowodowało niezasadne uwzględnienie skargi O. W. i J. S. oraz niezasadne umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. W. i J. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Prokuratora na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Następnie w piśmie procesowym z dnia 4 października 2023 r. podtrzymali dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, w jakim momencie spełnione zostają warunki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie w przypadku, w którym dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., o czym stanowi art. 65 ust. 3 u.p.z.p. Negatywną przesłanką do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, pomimo zaistnienia przesłanek określonych w art. 65 ust. 1 u.p.z.p., jest uzyskanie przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie skarżący w I instancji uzyskali decyzję o warunkach zabudowy (została na nich przeniesiona) w dniu 4 listopada 2016 r. Decyzją z dnia 10 października 2017 r. udzielono im pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 2 lutego 2018 r. Działka inwestycyjna objęta została ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Ustalenia planu w odniesieniu do działki inwestycyjnej były odmienne od tych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, organ architektoniczno-budowlany bada zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozbawiają mocy ustalania zawarte we wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie podniósł to Sąd I instancji odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy ma charakter jedynie formalny. Potwierdza jedynie zaistniały stan prawny. Pozostaje jednak do rozstrzygnięcia kwestia, czy pozbawienie mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której podjęto ostateczną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, następuje z chwilą uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego stała się ostateczna po dacie uchwalenia planu, czy też następuje to dopiero wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna po wejściu w życie przepisów prawa miejscowego zawartych w uchwalonym planie. Trafnie Sąd I instancji zauważył, że powyżej przedstawione wątpliwości nie są w sposób jednolity i jednoznaczny rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie, wskazując przykłady w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Należy jednak podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, a nie z chwilą jego uchwalenia. Akt generalny uchwalony przez uprawniony organ, który nie obowiązuje i jak słusznie zauważa to Sąd, może nie obowiązywać, który nie został opublikowany i nie wszedł w życie, nie może wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano na negatywne skutki przyjęcia poglądu o wygaśnięciu decyzji o warunkach zabudowy z chwilą uchwalenia planu jakie mogłyby wystąpić w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że w myśl art. 29 ust. 1 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia jej wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawnym, w którym organy władzy publicznej działają w oparciu o zasadę praworządności, pogląd opierający się wyłącznie na literalnym brzmieniu art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., że pomimo nie wejścia w życie uchwały stanowiącej przepisy prawa miejscowego, uchwała ta może wywoływać jakiekolwiek skutki prawne. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, że skutek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy należy przyjmować z chwilą wejścia w życie uchwalonego planu, gdyż wcześniej jego ustalenia nie są wiążące i przepisy uchwały podjętej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią jeszcze prawa miejscowego. Pogląd taki przedstawił także wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1278/18, w którym kontrolując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1180/17, na który powoływał się organ odwoławczy i skarżący kasacyjnie, zakwestionował stanowisko wyrażone w uzasadnieniu tegoż wyroku, że skutek wygaszenia decyzji następuje od momentu uchwalenia planu. W rozpoznawanej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna po ośmiu dniach od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafnie zatem Sąd I instancji, bez naruszenia przepisów prawa, uwzględnił skargę inwestorów. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię, nie mógł być zatem uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Jednocześnie oddalony został wniosek O. W. oraz J. S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem prokurator, który, działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym, w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami tego postępowania (zob. uchwała NSA z dnia 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17).