I OSK 1615/22

SENTENCJA Dnia 9 listopada 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 207/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 30 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.534.2020.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2021 r. oddalił skargę Miasta W. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 30 listopada 2020 r. nr DO.1.7614.534.2020.JS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z 14 września 2009 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto W., prawa własności nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0093 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], zajętej pod część ul. [...]. Pismem z 29 stycznia 2013 r. Prezydent W. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji podnosząc, że działka nr [...], na mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 9 kwietnia 1971 r. w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Decyzją z 30 listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2009 r. Zdaniem Ministra, materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę Mazowieckiego wskazuje na łączne spełnienie wszystkich przesłanek warunkujących zastosowanie w sprawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Badanie zaś przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oznacza obowiązek sprawdzenia jakie były ustalenia faktyczne organu wydającego weryfikowaną decyzję, czy znajdowały oparcie we wskazanym materiale dowodowym oraz, czy wypełniały one przesłanki zastosowanego przepisu prawnego, a jeżeli nie, to czy uchybienie to w sposób rażący odbiegało od prawidłowego stosowania tego przepisu. Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nabycie prawa własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności), nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia), nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania). Organ nadzoru ustalił, że w dniu 31 grudnia 1998 r., jak również w dniu wydania kwestionowanej decyzji przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M., co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Obecnie przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] opisana jest w księdze wieczystej nr [...] i stanowi własność W. Oznacza to, iż w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt nie stanowił własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Z wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencji gruntów sporządzonych w dniu 15 stycznia 2009 r. wynika, że działka nr [...] o pow. 0,0093 ha była zajęta pod drogę - ul. [...]. Powyższe potwierdza pismo z 26 czerwca 2009 r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W., z którego wynika, że według stanu na dzień 1 stycznia 1999 r. działka nr [...] znajdowała się w pasie drogowym ul. [...] - należących do dróg publicznych, w części tego pasa znajdowała się jezdnia asfaltowa, wjazdy na posesję oraz pas pobocza z zieleni. Zdaniem Ministra, prawidłowo zatem Wojewoda Mazowiecki uznał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. W ocenie organu nadzoru, brak jest również podstaw do podważenia ustaleń organu wojewódzkiego w kwestii pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo z 26 czerwca 2009 r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy W., z którego wynika, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa nieruchomość uzbrojona była w sieć wodociągową i teletechniczną, a do roku 1999 r. i później gmina W. ponosiła nakłady na prace utrzymaniowe w pasie drogi gminnej - ul. [...]. Powyższe potwierdza wykaz środków trwałych - Dzielnicy W., z którego wynika, że wodociąg w pasie ul. [...] istniał już przynajmniej od 22 lutego 1995 r. Słusznie więc w kwestionowanej decyzji Wojewoda stwierdził zaistnienie przesłanki władania nieruchomością przez podmiot publiczny. Organ nadzoru podniósł, że mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Wojewoda Mazowiecki był zobowiązany do stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę - Miasto W., prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Organ nadzoru wskazał, że Prezydent W. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z uwagi na to, iż przejęcie przedmiotowej nieruchomości przez Państwo nastąpiło nie na podstawie kwestionowanej decyzji z 14 września 2009r. lecz wcześniej, z mocy samego prawa, w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości wywołanego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z 9 kwietnia 1971 r. Zdaniem wnioskodawcy, powyższe oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Minister nie podzielił oceny skarżącego w tym zakresie i zwrócił uwagę, iż gdyby przyjąć, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 9 kwietnia 1971 r wywołała skutek prawny w postaci przejścia prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to należałoby wskazać, że z wydruku z księgi wieczystej nr [...] wynika, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M.. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece są domniemaniami iuris tantum i jako takie mogą być obalone przez przeciwstawienie im dowodu przeciwnego albo w procesie uzgodnienia stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym albo w każdym innym postępowaniu sądowym, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W tej sytuacji kwestia ewentualnego wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia 9 kwietnia 1971 r. pozostaje zdaniem Ministra, bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Okoliczność ta bowiem nie może prowadzić do obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, ani do wyłączenia na podstawie art. 8 tej ustawy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Powyższe oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości nie był Skarb Państwa, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że kwestionowana decyzja Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2009 r., wydana na podstawie art. 73 ust. 1, nie narusza tego przepisu, szczególnie w sposób rażący. Powyższe wskazuje również, że decyzja Wojewody Mazowieckiego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej P.p.s.a. Sąd I instancji podniósł, że istota postępowania nieważnościowego polega na badaniu, czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 K.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2009 r. upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do tej kwestii Sąd I instancji wyjaśnił, że za rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia. Jak wynika z akt administracyjnych postępowanie dowodowe w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją zostało przeprowadzone, a organ I instancji dokonał oceny dowodów w ramach swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 K.p.a. Skarżący w niniejszym postępowaniu nieważnościowym odwołuje się do okoliczności, że w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, co nastąpiło z mocy prawa w dniu zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. z dnia 9 kwietnia 1971 r. W skardze odwołuje się także do sprawozdania technicznego z dnia 10 września 2012 r., a więc wytworzonego już po wydaniu kwestionowanej decyzji. Ponadto jak wynika z akt, którymi dysponował Wojewoda w dacie wydania kwestionowanej decyzji, znajduje się w nich odpis księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia 9 września 2008 r. , w której ujawniona jest działka nr [...] o pow. 0,1627 ha, po odłączeniu z księgi wieczystej "[...]", która została założona 29 sierpnia 1962 r. i w której jako właściciele wpisane są osoby fizyczne. Jak wynika zaś z zaświadczenia Prezydenta W. z dnia 9 lipca 2009 r. działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] o ogólnej powierzchni 0,1627 ha stanowiące nieruchomość uregulowaną w KW Nr [...] odpowiadają dawnej działce nr [...] o pow. 0, 1627 ha. Z aktu notarialnego z 17 lipca 1992 r. Rep. [...] wynika, że działka nr [...] i [...] o pow. 1534 m2 oraz reszta nieruchomości pod ulicą [...] o pow. 93 m2 stanowi własność osób fizycznych. Wreszcie w księdze wieczystej KW NR [...], co wynika z jej odpisu zupełnego ujawnione są działki nr [...] o pow. 93 m2, nr [...] o pow. 0,0759 ha i nr [...] o pow.0,0775 ha, co daje powierzchnię 0, 1627 ha, a jako właściciele ujawnione są osoby fizyczne. Zdaniem Sądu I instancji, nie można zatem postawić Wojewodzie, zarzut braku ustalenia prawa własności na dzień 31 grudnia 1998 r. Z dokumentów, którymi bowiem dysponował w dacie wydania kwestionowanej decyzji w żaden sposób nie wynika by przedmiotowa działka stanowiła w tej dacie własność Skarbu Państwa. Sąd I instancji ponownie wskazał, że rażące naruszenie prawa musi tkwić w treści decyzji administracyjnej, a nie w postępowaniu, w którym decyzja ta została wydana. Ocena postępowania wyjaśniającego, postępowania dowodowego, a także jego uzupełnienie, może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 Kp.a. W tym kontekście podnoszone przez stronę skarżącą argumenty związane z błędnym ustaleniem przez Wojewodę stanu faktycznego polegającym na uznaniu, że przedmiotowa działka w dacie 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego, Sąd I instancji uznał za nieuzasadnione i niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia a ich uwzględnienie w istocie doprowadziłoby do obejścia przepisów regulujących postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (tj. Dz.U. z nr 133 poz. 872 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że zaistniały przesłanki warunkujące zastosowanie ww. przepisu, co w konsekwencji skutkowało nieprawidłową odmową przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z 14 września 2009 r. w sytuacji, gdy przesłanka odnosząca się do prawa własności działki [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. ustalona została o treść księgi wieczystej nr [...], w tym zaś dniu ta księga wieczysta nie obejmowała działki nr [...]; 2. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz.U.2018r., poz. 1916) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy na dzień 31 grudnia 1998 r. jak i dzień wydawania przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji z 14 września 2009 r. księga wieczysta nr [...], nie była prowadzona dla działki [...]; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez dokonanie nieprawidłowych, sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń, komu na dzień 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, a w istocie niezbadanie przez Wojewodę Mazowieckiego, jak faktycznie wyglądał stan własności przedmiotowej działki ww. dniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przypomnieć należy, że przez pojęcie "rażącego naruszenia prawa", o jakim mowa w tym przepisie należy rozumieć wyraźne naruszenie, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego. Chodzi o takie sytuacje, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi do wniosku w sposób niebudzący wątpliwości, że pozostają one w sprzeczności. W realiach niniejszej sprawy rację przyznać należało Sądowi I instancji, że zestawienie treści decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 628/DG/09 z treścią przepisu, będącego podstawą jej wydania nie prowadzi do konkluzji, że pozostają one ze sobą w sprzeczności. Kontrolując wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję należało mieć na względzie, że organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny (por. wyroki NSA z 9 kwietnia 2019 r. I OSK 1478/17, z 19 września 2019 r. I OSK 2939/16). Tryb stwierdzenia nieważności jest bowiem szczególnym trybem postępowania, który stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że przesłanki wzruszenia decyzji ostatecznych podlegają wykładni ścisłej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1541/17), a zatem spełnienie podstaw stwierdzenia nieważności decyzji powinno być wywiedzione ponad wszelką wątpliwość. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej wyeliminowania jej z obrotu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2087/19). Stąd też przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (zob. np. wyroki NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 - CBOSA). Zgodzić należało się z Sądem I instancji , że skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodów potwierdzających istnienie wad prawnych kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji w świetle przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uznać więc za kontrolowanym wyrokiem należało, że Wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w sposób usprawiedliwiony przyjął w decyzji, że w dacie relewantnej dla sprawy właścicielami spornej działki nie były podmioty publiczne. Organ ten nie miał obowiązku poszukiwania innych dowodów skoro ze zgromadzonych w aktach wynikało, że w dacie 31 grudnia 1998 r. właścicielami spornej działki byli G. C., Ł. C., M. C., U. K., A. K. i Z. M. Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona leży w gestii organu administracji. Zarzut nieprawidłowości ustaleń w tej materii skarżący kasacyjnie mógł skutecznie podnosić w ewentualnym postępowaniu odwoławczym, czego nie uczynił. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano wielokrotnie, że naruszenie w postępowaniu administracyjnym art. 7, art. 77 § 1 , 80 K.p.a. nie może zostać zaliczone do rażącego naruszenia prawa (por. m.in. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/s. 52, wyrok NSA z dnia 10 września 2019 roku, sygnatura akt I OSK 2892/17, czy wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1034/18). W świetle powyższych rozważań za nieuzasadnione uznać należało wskazane w kasacji zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece. Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną jako bezzasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 w zw. z art.. 182 § 2 P.p.s.a.