I OSK 1285/22

SENTENCJA Dnia 1 czerwca 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1700/21 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 marca 2022 r., II SA/Rz 1700/21 oddalił skargę M. W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, w szczególności: a) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. w zakresie przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym przez organy publiczne, a także nie odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze; b) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zakresie uznania, że osoba, która działała jako pełniąca obowiązki Prezydenta Miasta R. w chwili wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jak i reprezentowała organ drugiej instancji w chwili rozpatrzenia zażalenia na nie i utrzymała w mocy zaskarżone postanowienia, nie jest to ta sama osoba i nie podlega wyłączeniu obligatoryjnemu od udziału w postępowaniu; c) art. 28 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I instancji uznał Starostę R. za organ administracji publicznej, który orzekał lub mógł orzekać w przedmiotowej sprawie, d) art. 61 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. w zakresie uznania, że wniosek skarżącej nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, którego dotyczy niniejsza skarga; 2) prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności: a) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP w zakresie nieuwzględnienia żądania skargi odnośnie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości polegającego na ograniczeniu korzystania z działek nr [...] i nr [...] w obrębie [...] m. R.; b) art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2020.65 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", w zakresie, w jakim nie uznano za wywłaszczenie ograniczenia prawa własności, o którym mowa w art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2020.1363 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", dokonanego decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2020 r. znak: [...], a co za tym idzie naruszenie art. 128 ust. 1 u.g.n., który został pominięty przy kwalifikacji prawnej wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia ww. działek, a mylnie przywołano art. 128 ust. 4 u.g.n., który nie dotyczy odszkodowania za wywłaszczenie lecz szkód będących następstwem realizacji celu wywłaszczenia – szkód fizycznych. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Rekapitulując dotychczasowy stan sprawy należy zauważyć, iż w sprawie doszło do wydania przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...] października 2020 r. znak: [...] o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej pn. ,,Rozbudowa ul. S.", w części zmienioną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...]. Powyższa decyzja orzekała m.in. o podziale należącej do M. W. działki nr [...] na dwie działki o nr [...] i nr [...]. Działka [...] znalazła się w liniach rozgraniczeniowych pasa drogowego, zaś poza tymi liniami znalazła się działka nr [...], podobnie jak i druga należąca do skarżącej działka o nr [...]. Na obu ww. działkach ww. decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [...] października 2020 r. przewidziała ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Dla działki nr [...] przez przebudowę sieci elektrycznej, przebudowę sieci teletechnicznej, przebudowę sieci gazowej i budowę zjazdu, natomiast dla działki nr [...] przez przebudowę sieci elektrycznej, przebudowę sieci teletechnicznej i budowę zjazdu. Z okoliczności sprawy wynika także, że za działkę nr [...], która przeszła na własność Miasta R., właścicielka nieruchomości otrzymała odszkodowanie. W dniu [...] kwietnia 2021 r. M. W. wystąpiła do Prezydenta Miasta R. o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z ww. działek gruntu. Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, z uwagi na treść art. 128 ust. 4 u.g.n. i niezrealizowanie jeszcze inwestycji ograniczających sposób korzystania z tych działek. Stanowisko to potwierdził Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] października 2021 r., a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Jednocześnie art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie to powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu Analizę powyższych regulacji wypada rozpocząć od wskazania, iż decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej, w razie potrzeby może także zawierać ustalenia dotyczące ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji m.in. obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, budowy lub przebudowy innych dróg publicznych oraz budowy lub przebudowy zjazdów (art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej). Jakkolwiek powyższe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, dla realizacji ww. obowiązków, ma swoje źródło w przepisie specustawy drogowej, to nie może być wątpliwości, iż jest to ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o którym stanowią art. 124 – 126 u.g.n. Należy bowiem dostrzec, iż art. 11f ust. 2 specustawy drogowej wskazuje, że do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i) tejże ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. Przy czym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej "Nabywanie nieruchomości pod drogi", stosuje się przepisy u.g.n. (art. 23 specustawy drogowej). Uwzględniając powyższe regulacje prawne, trafnie w toku dotychczasowego postępowania wskazywano na, mający umocowanie w przepisach u.g.n., sposób ustalenia odszkodowania w razie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Dla ustalenia odszkodowania w powyższym zakresie miarodajny pozostaje przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., który określa dwie podstawy odszkodowania: szkodę wywołaną zdarzeniami, o jakich mowa w art. 124-126 i zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń. W powyższej kwestii w literaturze i orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż wprawdzie art. 128 ust. 4 u.g.n. przewiduje prawo właściciela do uzyskania odszkodowania za tego rodzaju wywłaszczenie, ale jest to możliwe pod pewnymi warunkami. W pierwszej kolejności osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po realizacji działań, dla wykonania których uzyskała owe zezwolenie. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi bowiem podstawę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 – 126 u.g.n. i powinno ono odpowiadać wartości poniesionych szkód. Natomiast jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1389/06; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Analiza treści przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie ustala się od razu w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, lecz dopiero w następstwie jej wydania i wywiązania się przez inwestora z obowiązku wskazanego w art. 124 ust. 4 u.g.n. Dopiero w sytuacji realizacji inwestycji powstaje możliwość rozważenia kwestii zmniejszenia się wartość nieruchomości wskutek wkroczenia na teren nieruchomości i wykorzystania jej w całości lub części na określony cel. W razie zmniejszenia się wartość nieruchomości wskutek wykonania owych działań, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu (vide: E.Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2023, uwagi do art. 128). Powyższy sposób ustalania odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wynika z faktu, że decyzja, mocą której dochodzi do takiego ograniczenia stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości. W związku z tym także tryb ustalenia odszkodowania jest odmienny, a roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone dopiero po zrealizowaniu inwestycji, dla realizacji której ograniczono sposób korzystania z nieruchomości. Przed realizacją projektowanej inwestycji nie wiadomo bowiem, czy sytuacja uzasadniająca zgłoszenie takiego roszczenia w ogóle wystąpi. Tak więc wysokość odszkodowania, o którym stanowi art. 128 ust. 4 u.g.n. może zostać określona w odrębnej decyzji, jednak dopiero po zakończeniu realizacji inwestycji i po stwierdzeniu, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty (vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1389/06; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Ponadto należy zauważyć, iż zmniejszenie wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. nie powinno być utożsamiane ze skutkami dla wartości nieruchomości, jakie wynikają z uchwalonych planów miejscowych czy wydanych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W tych przypadkach właścicielowi nieruchomości służą roszczenia odszkodowawcze, o jakich mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2022.503 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p.". Powyższe regulacje stanowią instrument prawny służący ochronie interesów ekonomicznych właścicieli nieruchomości objętych działaniem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spory w powyższych kwestiach rozstrzygają sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.). Natomiast przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy odszkodowań ustalanych w trybie administracyjnym za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 – 126 u.g.n. W związku z tym przyjmuje się, iż zdarzeniami mogącymi rodzić szkodę nie są same decyzje wydawane na podstawie tych przepisów, zezwalające na określone działania, lecz faktyczne wykonanie określonych ciągów, przewodów i urządzeń (vide: wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., I OSK 890/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z przepisem art. 128 ust. 4 u.g.n. skorelowane są także przepisy wykonawcze dotycząc ustalania odszkodowania. Przepisy § 43 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U.2021.555), reguluje zagadnienie określenia wartości poniesionych szkód na nieruchomości. Z kolei § 43 ust. 3 ww. rozporządzenia odnosi się do zasad określania zmniejszenia wartości nieruchomości, stanowiąc, iż uwzględnia się w tym przypadku: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Powyższe pozwala uznać, iż regulacja prawna odnosząca się do kwestii odszkodowania, w sytuacji orzeczonego decyzją administracyjną ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ma charakter koherentny i odmiennie niż art. 128 ust. 1 u.g.n. reguluje sposób ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Powyższy wniosek potwierdza także treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. wskazująca, iż starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 124-126 u.g.n.(vide: wyrok NSA z dnia 5 października 2007 r., I OSK 1389/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji powyższych uwag nie sposób zgodzić się z zarzutem kasacyjnym pominięcia w niniejszej sprawie regulacji art. 112 ust. 2 i art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 11f ust. 2 specustawy drogowej i nieuprawnionym oparciu rozstrzygnięcia na treści art. 128 ust. 4 u.g.n. Okoliczność, iż dopiero realizacja inwestycji może wywołać skutek w postaci powstania szkody w majątku właściciela nieruchomości, a w konsekwencji owych działań istnieje możliwość zmniejszenia się także wartość jego nieruchomości, nie podważa konstytucyjnej zasady, iż za dokonane na cel publiczny wywłaszczenie należy się słuszne odszkodowanie (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Skoro decyzja, mocą której dochodzi do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w granicach określonych w treści tej decyzji i nie pozbawia własności nieruchomości, to nie sposób wskazywać na wystąpienie szkody powstałej wskutek zdarzeń, o których mówi ów przepis lub na zmniejszenie się wartości nieruchomości wskutek tych zdarzeń, a zatem na wystąpienie tego rodzaju okoliczności, za które właścicielowi nieruchomości należy się odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Tak określony sposób ustalenia odszkodowania należycie uwzględnia specyfikę wywłaszczenia w następstwie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i nie może być postrzegany jako naruszający art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Niezrealizowanie na przedmiotowych działkach inwestycji przewidzianych w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza pierwotną bezprzedmiotowość postępowania odszkodowawczego w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, prowadzącą do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 3 k.p.a. Wynikająca z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. zasada praworządności, nie może być uznana za naruszoną, skoro w skardze kasacyjnej zaniechano wskazania regulacji prawnej odnoszącej się do prawnego obowiązku organów administracji i Sądu I instancji, tyczącego odniesienia się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w toku dotychczasowych postępowań, a przywołane w skardze kasacyjnej przepisy zagadnienia tego nie regulują. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., podniesiony w kontekście uznania przez organ I instancji Starosty R. za stronę postępowania. Podstawę skargi kasacyjnej, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może stanowić wyłącznie naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skierowanie wydanej w sprawie decyzji także do innych organów administracji publicznej pozbawione jest wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Analiza postanowień obu instancji wyraźnie wskazuje na to, że pracownicy organów, którzy z upoważnienia piastunów tych organów wydawali ww. postanowienia w obu instancjach, to różne osoby. Nie jest zatem spełniony warunek wyłączenia pracownika organu, o którym stanowi ww. przepis. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.