I SA/Ke 88/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Adamczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi G. S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 6 grudnia 2023 r. nr PNK.I.4130.223.2023 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oddala skargę. UZASADNIENIE Uchwałą Nr CI/760/2023 Rady Miejskiej w S.(rada) z dnia 30 października 2023 r. (uchwała) zaliczono do kategorii dróg gminnych drogę zlokalizowaną na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 417/61 obręb S.. W dniu 7 listopada 2023 r. rada doręczyła Wojewodzie Świętokrzyskiemu (organ nadzoru) uchwałę. Organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w wyniku którego ustalił, że działka, na której zlokalizowana jest droga stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminy S.. W dniu 6 grudnia 2023 r. rozstrzygnięciem nadzorczym nr PNK.I.4130.223.2023 organ nadzoru stwierdził nieważność uchwały. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazałł, że zapis § 1 uchwały stanowiący o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 417/61 obręb S. jest sprzeczny z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 645; ze zm.; obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320, dalej "u.d.p."). Gmina S. nie wykazała się bowiem tytułem własności do wskazanej w § 1 uchwały działki nr 417/61. W ocenie organu nadzoru konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Gmina S., żądając jego uchylenia. Zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że tylko prawo własności do gruntów, po których przebiega droga, daje możliwość podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować uznaniem, że również dysponowanie przez gminę prawem użytkowania wieczystego do gruntów, po których przebiega droga, daje możliwość podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej. Opisała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśniła, że podejmując uchwałę, rada opierała się na interpretacji przepisów zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2020 roku, sygn. akt II SA/Ke 1171/19 zawierającym tezę, że: wystarczającym tytułem prawnym w tym zakresie jest także użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz gminy na gruntach Skarbu Państwa oraz jej szerokim i dogłębnym uzasadnieniu. Jest to konsekwencją, po pierwsze obowiązującego obecnie na gruncie u.d.p. rozdzielenia pojęcia drogi jako budowli i gruntu, na którym droga jest posadowiona, a po drugie charakteru użytkowania wieczystego jako prawa zbliżonego do prawa własności. Podsumowując skarżąca gmina oświadczyła, że podziela w całości stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 13 lutego 2020 r., a które to stanowisko w całości dyskwalifikuje pogląd organu nadzoru, że tylko prawo własności gruntu, po którym przebiega droga, daje możliwość podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej. Na rozprawie w dniu 21 marca 2024 r. pełnomocnik Gminy S. zarzucił dodatkowo niewzięcie pod uwagę przez organ nadzoru przepisu art. 235 K.c. Wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla, a właścicielem drogi jest Gmina S.. Został więc spełniony wymóg, że gmina musi być właścicielem drogi. Wymaganie, by była również właścicielem gruntu, na którym jest posadowiona nie znajduje podstawy prawnej i jest wynikiem nieuprawnionej nadinterpretacji. Nie można wywodzić takiego wymogu z faktu, że droga jest posadowiona na gruncie i jest na trwałe powiązana z nieruchomością gruntową. Należy też mieć na względzie, że okres użytkowania wieczystego przez gminę gruntu, na którym położona jest droga jest jeszcze bardzo długi, a droga leży na gruncie, który jest własnością podmiotu publicznego. Ponadto głównym celem użytkowania wieczystego jest umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zabudowy i korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z 6 grudnia 2023 r. nr PNK.I.4130.223.2023 stwierdzające nieważność uchwały nr CI/760/2023 Rady Miejskiej w S. z dnia 30 października 2023 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi zlokalizowanej na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr 417/61 obręb S.oraz ustalenia jego przebiegu. Jako podstawę materialnoprawną podjętej uchwały podano w jej treści art. 7 ust. 1, 2 i 3 u.d.p. Kompetencje nadzorcze wojewody określone są w przepisach ustaw ustrojowych, w przypadku gminy - w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40; ze zm., dalej "u.s.g."). Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art. 87 u.s.g.). W ramach nadzoru wojewoda orzeka o nieważności uchwały w całości lub w części, gdy stwierdzi ich sprzeczność z prawem (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze, w piśmie procesowym z 21 marca 2024 r. złożonym na rozprawie, jak i rozstrzygając w granicach sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały trafnie, zdaniem Sądu, uznał, że uchwała jest sprzeczna z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p., ponieważ Gmina S. nie wykazała się tytułem własności do wskazanej w § 1 uchwały działki nr 417/61. Działka ta stanowi własność Skarbu Państwa, a Gmina S. dysponuje prawem użytkowania wieczystego tej działki. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ nadzoru przyjął, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi niebędącej własnością gminy w istotny sposób narusza art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 u.d.p. Z art. 7 u.d.p. wynika, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Z kolei stosownie do treści art. 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Ustawa o drogach publicznych definiuje drogę jako budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt (art. 4 pkt 2). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Z punktu widzenia prawa cywilnego pas drogowy stanowi nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 K.c. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 K.c. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (tak WSA w Warszawie w wyroku z 20 lipca 2007 r., VI SA/Wa 883/07; dostępny w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Nie ulega wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwale powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji, bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której ma zostać podjęta uchwala o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych (tak WSA w Krakowie w wyroku z 25 stycznia 2022 r., III SA/Kr 687/21; dostępny w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (tak: NSA w wyroku z 14 lipca 2020 r., I OSK 2846/19; NSA w wyroku z 17 lutego 2016 r., I OSK 3152/15; WSA w Gliwicach w wyroku z 14 maja 2010 r., II SA/Gl 156/10; WSA we Wrocławiu w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., III SA/Wr 69/18; WSA w Gliwicach w wyroku z 3 lipca 2020 r., II SA/Gl 180/20; WSA w Poznaniu w wyroku z 10 marca 2021 r., III SA/Po 12/21; WSA w Kielcach w wyroku z 29 czerwca 2021 r., II SA/Ke 407/21; WSA w Krakowie w wyroku z 3 lutego 202 r., III SAB/Kr 107/21; WSA w Gliwicach w wyroku z 13 lutego 2024 r., III SA/Gl 933/23; dostępne w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w sprawie podziela ten, ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, pogląd. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z 13 lutego 2020 r. (II SA/Ke 1171/19), na które powołuje się strona skarżąca. WSA uznał w sprawie II SA/Ke 1171/19, że wystarczającym tytułem prawnym do podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej jest użytkowanie wieczyste działki (przez którą ma przebiegać droga) ustanowione na rzecz gminy na gruntach Skarbu Państwa. Sąd orzekający w tej sprawie uważa jednak, że jakkolwiek z porównania zakresu uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego wynika, że są one zbieżne, jeśli chodzi o uprawnienie do władania, to jednak uprawnienie do władania użytkownika wieczystego jest ograniczone sposobem korzystania z rzeczy oraz czasem. Ponadto o ile treść prawa własności wyznaczają "jedynie" przepisy ustawy i zasady współżycia społecznego, o tyle dla treści wieczystego użytkowania istotne znaczenie ma umowa zawierana między właścicielem, a przyszłym użytkownikiem wieczystym. Warto również zaznaczyć, że prawa te mają zupełnie inny przedmiot rozporządzeń. W przypadku wieczystego użytkowania przedmiotem tym nie jest sama rzecz, lecz prawo, które przysługuje podmiotowi uprawnionemu – użytkownikowi wieczystemu (H. Witczak, Charakter prawny wieczystego użytkowania, Przegląd Sądowy nr 11-12/2001, s. 53). W uchwale z 13 marca 2015 r. (III CZP 116/14) Sąd Najwyższy wyraził stanowisko, że z art. 233 K.c. wynika uprawnienie użytkownika wieczystego do rozporządzania tylko jego prawem, jednak z uprawnienia do rozporządzania prawem użytkowania wieczystego nie wynika uprawnienie do decydowania o nieruchomości, na której to prawo zostało ustanowione. Pojęcie nieruchomości związane jest tylko z prawem własności. W uprawnieniu do rozporządzania prawem użytkowania wieczystego nie mieści się wobec tego to, co wiąże się tylko z prawem własności. Uchwała o zakwalifikowaniu konkretnej drogi jako drogi publicznej (gminnej) powinna być zatem poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności tej drogi przez podmiot publicznoprawny (wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r., I OSK 2030/15; dostępny w CBOSA na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca nie przewidział bowiem możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Dlatego też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej, działki przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Czym innym jest więc umożliwienie użytkownikowi wieczystemu zabudowy i korzystania z przedmiotu użytkowania wieczystego (co ma już miejsce w sprawie), a czym innym jest prawo do podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej w trybie przepisów u.d.p. W ocenie Sądu, z ww. względów, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Podsumowując, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd uznał, że podniesione przez stronę skarżącą zarzuty są niezasadne. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.